ABİA’nın 48 inci maddesi, üye devletlerin çalışan ve kendi hesabına çalışan göçmen işçiler ve bakmakla yükümlü oldukları kişiler için yardım alma hakkının elde edilmesi ve korunması ve yardım miktarlarının hesaplanması amacıyla farklı üye devletlerde geçirilmiş tüm sürelerin birleştirilmesinin güvence altına almasını sağlayacak düzenlemeler yapılmasını gerektirmektedir. Bu hüküm, sosyal güvenlik haklarının kaybının önüne geçilmesi için tüm üye devletlerde tamamlanmış olan sürelerin birleştirilmesini öngörmektedir.320 Böylece işçilerin ve diğer tüm hak
sahiplerinin sigortalılıkla ilgili kazanılmış haklardan diğer üye devletlerde de yararlanmaları sağlanmış olunacaktır.321
883/2004 sayılı Tüzüğün 6 ncı maddesi, yukarıda bahsi geçen sürelerin birleştirilmesinin gerekliliği ve öneminden söz etmektedir. Bunun yanı sıra sadeleştirilmiş ve uygulaması yeni Tüzükte belirlenmiş olan sürelerin birleştirilmesi ilkesi iki istisnaya tabidir. Bu istisnalardan ilki ön emeklilik yardımları (883/2004 sayılı Tüzük, m. 66) diğeri ise Tüzüğün 61 inci maddesinde belirtilmiş olan özel birleştirme kurallarına tabi işsizlik yardımlarıdır.
Ulusal mevzuatlar tarafından sağlanan sosyal güvenlik yardımlarının birbirinden farklı olmasından ötürü farklı ülkelerde verilen yardımların birbiri ile benzeştirilmesi ve bununla bağlantılı olarak da sürelerin birleştirilmesi ilkesinin
319 Jorens/Lhernould, ss. 19-20.
320 Fitzpatrick, s. 220.
109 uygulanmasında zorluklar yaşanmaktadır. Bu ihtiyacın dikkate alınması sonucunda 987/2009 sayılı Tüzüğün 12 nci maddesi hükmü geliştirilmiştir. Madde hükmü, yetkili kurumun diğer ulusal mevzuatlarda tamamlanmış olan sürelerin tespiti için kişinin mevzuatlarına tabi olduğu diğer üye devletlerin kurumlarıyla irtibata geçmesi gerekliliğini ortaya koymaktadır. Böylece hak sahiplerine mevzuata uygun şekilde hakları verilecektir.
Bahsi geçen maddeye göre; bir üye devletin mevzuatı altında tamamlanan süreler, bir çakışma olmadığı sürece başka bir üye devletin mevzuatı kapsamında tamamlanmış, zorunlu ve kıyaslanabilir olan süreye eklenir. Bunun yanı sıra iki veya daha fazla üye devletin mevzuatı kapsamında eşdeğer olarak kabul edilen herhangi bir süre yalnızca kişinin bu süreye zorunlu olarak en son tabi olduğu üye devlet tarafından dikkate alınır (987/2009 sayılı Tüzük, m. 12).
III. Koordinasyon Sistemindeki Temel Yenilikler
883/2004 sayılı Tüzük ile Uygulama Tüzüğü gerçek anlamda irdelendiğinde daha önceki tüzükleri tamamen ortadan kaldırmadığı, bu tüzüklerin temel ve uygulanabilir hükümlerinin aynen korunduğu, korunan bu hükümleri geliştiren ve modernize eden yeni kurallara yer verildiği görülmektedir.322 Bu suretle sosyal güvenlik kurallarının koordinasyonu sisteminin ihtiyaçlara daha fazla cevap verebilecek bir seviyeye getirilmeye çalışıldığı kanaatine ulaşılmaktadır.
Yeni Tüzüğün (Modernizasyon Tüzüğü) getirdiği başlıca düzenlemeler aşağıdaki şekilde özetlenebilir:323
Sosyal güvenlik alanında AB üyesi ülkeler arasında müktesebat uyumuna ilişkin koordinasyon daha etkili hale getirilmiştir.
322 Fillon Jean Claude, Cross Border Healthcare: Towards Coordination of Two Patient Mobility Routes,
50 Years of Social Security Coordination: Past-Present-Future (Report of The Conference Celebrating The 50th Anniversary of The European Coordination of Social Security), 7-8 May,
Prague, 2009, s. 215.
110 AD’deki davaların daha kısa sürelerde sonuçlandırılmasının yanı sıra
kararlarda mutabakatı olan devletlerin ulusal yasalarında yapılması öngörülen değişikliklerin kişiler yararına vakit geçirilmeden yerine getirilmesi sağlanmak istenmiştir.
İşlem eşitliği konusunda esneklik artırılmakta, bu konuda ülkelerin ulusal yasalarındaki farklılıkların Birliğin temel ilkelerine uygun olarak giderilmesi kuralı getirilmektedir. Özellikle bir ülkede ikamet edip diğer bir ülkede çalışan sınır işçileri için ayrımcılığın önlenmesine ve dolayısıyla da işlem eşitliğine ilişkin tedbirleri kuvvetlendiren düzenlemelere yer verilmiştir.324
Ulusal yasalara daha saygılı davranılmasına, AB normlarının ona göre iyileştirilmesine yol açan hükümlere yer verilmiştir.
Kimi ülkelerde mevsimlik işçilere normal ücretli çalışanlara kıyasla uygulanan ayrımcı hükümler AD’de açılan davalar dolayısıyla verilen kararlara uygun olarak iyileştirilmiş, “mevsimlik işçi” deyimine yeni Tüzükte yer verilmemiştir.
Avrupa’nın kimi ülkelerinde uzun süre istihdamdan yoksun kalan işsizler ve maluller yararına uygulanan ulusal hükümlerin bütün ülkeler için geçerli bir Avrupa normu olarak düzenlenmesi yoluna gidilmiş ve bu kimselere bazı koşullarla erken emeklilik olanağı getirilmiştir.
Bir üye ülkede sosyal güvenliği doğrudan etkileyecek ölçüde meydana gelen olayların benzeri durumlarda başka bir üye ülkede meydana gelmesi halinde bazı kayıtlarla sigortalılar yararına daha esnek hükümlerin uygulanması kuralına yer verilmiştir.
Gelir ve aylıkların ücretle ve/veya başka bir sosyal güvenlik yardımıyla birleşmesine ilişkin normlarda iyileştirmeler yapılmıştır.
İşsizlik ödenekleri ve yardımları üzerinde daha çağdaş hükümlere yer verilmiştir.
111 1408/71 sayılı Tüzükte 24 deyim varken 883/2004 sayılı Tüzükte kimi yeni deyimlere (Ücretli Faaliyet, Ücretsiz Faaliyet, Sigortalı Kimse, Memur, Erken Emeklilik Yardımı) yer verilmiş ve bazı deyimler kaldırılmıştır.
Yukarıda ifade edilen temel düzenlemelerin yanı sıra bir kısım özel ve önemli yenilikten de söz etmekte fayda bulunmaktadır:325
Kişisel uygulama alanı aktif olan veya aktif olmayan kişi ayrımı dikkate alınmaksızın genişletilmiştir. Yani üye ülkelerin sosyal güvenlik sistemlerine dâhil tüm vatandaşları, Tüzük kapsamına alınmıştır.
Emeklilik öncesi yardımlar ile babalık yardımları da dâhil olmak üzere koordinasyon sisteminin maddi kapsamı genişletilmiştir.
Nakit yardımlar ihraç ilkesinin kapsamına alınmıştır.
Koordinasyon sistemine dâhil olan tüm üye ülkeler arasındaki sosyal güvenlik sözleşmelerinin değiştirilmesine karar verilmiştir.
Başka bir üye devlete işçi gönderilmesi halinde gönderme süresinin 24 aya kadar uzatılabileceği kuralına yer verilmiştir.
İyi yönetim ve daha fazla işbirliğine ilişkin bazı kurallar geliştirilmiştir.
İşverenlere ve vatandaşlara koordinasyon sistemine ilişkin ve özellikle kendilerini ilgilendiren konularda daha fazla bilgi verilmesi ve daha özenli davranılmasını sağlayacak kurallara yer verilmiştir.
Kişilere bilgi sağlamada personelin sorumluluğuna ilişkin olarak yeni kurallar geliştirilmiştir.
Avrupa Komisyonu tarafından kontrol ve takip edilecek bir veri tabanı üzerinden üye ülkelerin sosyal güvenlik kurumları arasında elektronik veri değişimine ilişkin önemli yenilikler karara bağlanmıştır.
112 § 2. Koordinasyon Kurallarına ve Modernizasyona İhtiyaç Duyulmasının
Gerekçeleri
AB sosyal güvenlik koordinasyon kurallarının 50 yılı aşan bir geçmişi bulunmaktadır.326 Bu süreçte koordinasyon kuralları sürekli olarak hukuki ve sosyal değişimlere uyarlanmaya çalışılmıştır.
Bu sürece, ilk olarak 1408/71 sayılı Tüzüğün çok karmaşık olduğuna dair eleştirilerin artması ve yeni bir mevzuata olan ihtiyacın dile getirilmesi ile başlanmıştır. Bahsi geçen karmaşıklığın aynı zamanda kişilerin serbest dolaşımına da zarar verdiği görülmesi nedeniyle aşağıda belirlenen karmaşıklık nedenleri özelinden yola çıkılarak mevzuatın yenilemesi önerilmiştir. Karmaşıklığın ana nedenlerinden bazıları;327
Mevzuat metninin AD kararlarını dikkate almadan yorumlandığına ilişkin
eleştiriler,
Mevzuat, içeriğinde kurallara birçok istisnai durum eklendiğine ilişkin eleştiriler,
Mevzuat için hiçbir açıklayıcı notun bulunmadığına ilişkin eleştiriler, olarak sıralanabilir.
Başka bir karmaşık öğe de, mevzuatta değişiklik yapabilmek için öneriler üzerinde bir mutabakata varılması gerekliliğidir. Bu konuda yapılan uzlaşma çalışmalarının çok uzun görüşmelere neden olması ve bu uzun görüşmelerin sonucunda ortaya çıkan uzlaşma metinlerinin de yeni istisnaları ve kuralları beraberinde getirmesi koordinasyon sisteminin daha karmaşık hale getirilmesine neden olmuştur.328
326 Roberts, s. 8.
327 Pennings, 2009 c, s. 5.
113 Genel sorunlar ve eleştiriler nedeniyle 21 Aralık 1998 tarihinde, Avrupa Komisyonu, 1408/71 sayılı Tüzüğü değiştirmek için yeni bir koordinasyon mevzuatı önerisini yayınlamıştır. Önerinin amacı, 1408/71 sayılı Tüzüğü sadeleştirmek olarak beyan edilmiştir. Önerinin yayınlanmasından sonra yapılan tartışmalar, önerinin sadece bir sadeleştirmeyi değil aynı zamanda bir modernleştirmeyi de gerektirdiği görüşünü ortaya çıkarmıştır.329
Bu konuda yapılan çalışmalar sonucunda, 883/2004 ve 987/2009 sayılı iki Tüzük ve ekleri hazırlanmıştır. Bu yeni normların genel amacı; ilgili kişilerin haklarına zarar vermeksizin, önceki AB sosyal güvenlik koordinasyon kurallarını basitleştirmek, günün şartlarına uyarlamak ve sonuç olarak daha uygulanabilir hale getirmek suretiyle sosyal güvenlik haklarını korumak ve geliştirmek olarak açıklanabilmektedir.
Sosyal güvenlikte koordinasyon kurallarına ihtiyaç duyulmasının sebepleri
“Koordinasyon kuralları olmasaydı ne tür sorunlarla karşılaşılırdı?” sorusuna
verilecek cevaplardan çıkarılabilir.330
Temelde ifade edilebilecek en genel bilgi sosyal güvenlik koordinasyon kuralları olmasaydı, milyonlarca Avrupa vatandaşı ve üçüncü ülke vatandaşı yeterli sosyal güvenlik korumasından mahrum kalacağına ilişkindir.331
Bu bağlamda konu incelendiğinde; bütün çalışan ve serbest meslek sahibi işçiler, kamu personeli, emekliler, öğrenciler, turistler ve AB içinde serbestçe hareket etme ve kalma haklarından yararlanan diğer kategorilerden insanlar kendi sosyal
329 Pennings, 2009 c, ss. 6-7.
330 European Commission, The Community Provisions on Social Security: Your Rights When
Moving Within The European Union, Belgium, 2004, s. 7.
114 güvenceleri ile ilgili çeşitli durum ve problemlerle karşılaşmaktadırlar. Bu durum ve problemlere ilişkin olarak aşağıdaki örnekleri vermek mümkündür.332
Yurtdışında kalırken bir kaza veya hastalık durumunda hastane masraflarını kim karşılayacaktır?
Yıllarca başka bir üye ülkede çalışmış bir işçinin emeklilik haklarının korunması konusunda ne yapılmaktadır?
Sınır işçisi olanlara hangi üye ülke işsizlik yardımı ödemelidir?
Başka bir üye ülkede iş ararken işsizlik yardımı almaya devam etmek mümkün müdür?
Çocukların başka bir üye ülkede ikamet etmesi durumunda hangi üye ülke aile ödeneklerini karşılamak zorundadır?
Sosyal güvenlik primleri nereye ödenmeli, yardım talepleri hangi dilde ibraz edilmeli ve hak talepleri için gereken son başvuru tarihleri nelerdir?
Ulusal sosyal güvenlik mevzuatlarının sosyal güvenlik ihtiyaçlarından kaynaklanan bu tür sorulara her zaman tam veya kısmi cevap verebilmesi mümkün değildir. Bunun yanı sıra birçok çalışan iki kez sigortalanmış olma ya da hiç sigortalı olmama riskini göze almış olabilir veya başka bir yeni sosyal güvenlik yardımı elde etme fırsatına sahip olamadan ellerindeki hakları kaybedebilirler. Bu yüzden AB’nin her yerinde etkili ve tam bir sosyal güvenlik için geçerli olacak Avrupa sosyal güvenlik koordinasyon kurallarına ihtiyaç duyulmaktadır.333
Bu açıdan konuya yaklaşıldığında ifade edilebilir ki, yapılan yenilikler ve modernize edilen koordinasyon kuralları, sosyal güvenlik alanında ortaya çıkan çoğu sınırlar arası probleme pratik ve tatmin edici çözümler önermektedir. Konu ayrıntılı şekilde incelendiğinde görülmektedir ki çözüme kavuşturulması gereken problemler az değildir. Bu nedenle Avrupa Komisyonu, sosyal güvenliğin koordinasyon kurallarını daha makul kılmak ve mevcut boşlukları doldurmak amacıyla, bu
332 European Commission, The Community Provisions on Social Security: Your Rights When
Moving Within The European Union, Luxembourg, 2010, s. 7.
115 hükümlerin iyileştirilmesi ve basitleştirilmesi için çalışmalarına devam etmektedir. Tıpkı ulusal sosyal güvenlik hükümleri gibi, AB sosyal güvenlik hükümleri de ilk bakışta zor, teknik detaylarla dolu ve karmaşık olduğu kanaati ilgili kişilerde meydana gelmektedir.334
AD, 1408/71 sayılı Tüzük kapsamındaki uygulamalara ilişkin ve özellikle de karmaşık, uzun hatta yorumlanması da güç olan konularda birçok yargı kararı vermiştir. Bu yargı kararlarından sosyal güvenlik koordinasyonunun modernize edilmesi aşamasında yararlanıldığı görülmektedir.335
Son yıllarda, koordinasyon kurallarının daha iyi işlemesine yönelik ihtiyacın karşılanması amacıyla sosyal güvenlik kurum yönetimleri elektronik iletişim yöntemini yaygın şekilde kullanmaya başlamışlardır. Bu yöntem sosyal güvenlik kurumları için verimliliği arttırmış, zamanın daha iyi kullanımını ve kolay erişilebilirliği de sağlamıştır. Bu teknolojik gelişmelerin de AB sosyal güvenlik koordinasyon kurallarınca dikkate alınması ve mevzuat kapsamına dâhil edilmesi ihtiyaç halini almıştır.336
Elektronik iletişim, sistemde yer alan üye devletlerin kurumları arasında hızlı ve güvenilir veri alışverişi için uygun bir araç olmasının yanı sıra işlenmiş verilerin bilgi alış verişi yoluyla paylaşımına da yardımcı olmaktadır. AB sosyal güvenlik koordinasyon kurallarının yenilenmesinde daha hızlı bir sosyal güvenlik koordinasyon sistemine duyulan ihtiyacın karşılanmasına da olanak tanınmıştır.
AB sosyal güvenlik koordinasyon kurallarının modernize edilmesi ile bu kuralların; kişisel, maddi ve bölgesel uygulama alanı genişletilmiştir. Bu bağlamda tez çalışmamızın ilgili kısımlarında sözü edilen ve edilecek olan konularda ihtiyaçlar çerçevesinde yenilikler yapılmıştır. Belki, modernize edilen koordinasyon
334 European Commission, 2004, s. 8.
335 Levin/Hirose, 2010 b, s. 3.
116 kurallarında en dikkate değer konu iyi yönetim ve işbirliğidir. Bu konuda mesafe alınmasını sağlamak amacıyla yeni kurallar ile elektronik veri değişiminin desteklenmesi kararlaştırılmıştır. EESSI olarak ifade edilen bu veri değişim programı ile ülke sosyal güvenlik birimleri daha kolay iletişim kuracak ve ilgili kişiler de bu sisteme erişmek suretiyle bilgi edinebilecek haklarını daha iyi ve etkin şekilde kullanabileceklerdir.337
§ 3. Tüzüklerin Uygulama Alanı I. Kişisel Uygulama Alanı