Performans Esaslı Bütçelemenin Tanımı ve PEB Modelleri

“Girdiye dayalı yaklaşımla hazırlanan bütçelerdeki saydamlığın yeterli olmaması, yani ödeneklerle üretilecek kamusal ürün ve hizmetler arasındaki bağlantının kopuk olması, kamu harcamalarının sürekli bir artış eğiliminde olması ve vergi yükündeki artışlar halkın (vergi ödeyenlerin) kamu kaynaklarının kullanımına olan ilgisini ve şikayetlerini artırmıştır. Bu artış günümüzde birçok ülkede farklı ad ve biçimlerde olsa da çıktı ve/veya sonuca dayalı, performansı ön plana alan, PEB anlayışını ortaya çıkarmıştır”. PEB adı ile Türk mali yönetimine giren bu sistem literatürde, çıktı odaklı bütçeleme, sonuç odaklı bütçeleme, çıktı odaklı yönetim, sonuç odaklı yönetim, performans yönetimi isimleri altında anılmaktadır (Erüz, 2005:61,62).

Çıktıların ön planda olduğu PEB sisteminin özelliği, bütçede ödenek tahsislerinin çıktı hedeflerine göre yapılmasıdır (Oral, 2005:16). PEB kamu harcamalarını etkin kılan,

51

hizmeti esas alan, hizmet gelişim sürecini takip eden, performansı merkez alan ve buna uygun denetim esasları getiren bir sistem olarak karşımıza çıkmaktadır” (Ateş ve Çetin, 2004:264).

PEB’nin kaynak miktarındaki her artışı çıktılardaki veya sonuçlardaki artışa bağlayan ve kamu kurumlarının kendilerine tahsis edilen kaynaklarla ne yaptıkları veya yapacakları hakkında bilgi sunan bir bütçeleme olduğu belirtilmektedir (Schick, 2003:101). Dawson (1995; aktaran; ATEŞ ve Çetin, 2004:264) ise PEB ile ilgili kesin bir tanım yapılamayacağını belirterek; PEB’yi “bir dönem içinde gerçekleşen yönetim performansını değerlendirmek ve izlenen bütçe yöntemi ile elde edilen sonuçlar üzerindeki hesap verilebilirliği artırmak” şeklinde tanımlamıştır.

OECD tarafından yapılan tanımda ise; PEB’nin fonların ölçülebilir sonuçlarla ilişkilendirilerek tahsis edildiği bir bütçe şekli olduğu ve kaynakların direkt veya endirekt bir şekilde sonuçlarla ilişkilendirildiği belirtilmektedir (OECD, 2004:5). Diğer bir değişle, PEB, performans bilgilerinin bütçe belgelerine dahil edildiği veya çıktı ve sonuçlara göre ödeneklerin sınıflandırıldığı bütçeleme yaklaşımı olarak ifade edilmektedir (Erüz, 2005:62). Hedeflere göre ödeneklerin dağıtıldığı PEB sistemi bu tahsisini sağlayabilmek için OECD ülkelerinde iki yöntemin kullanıldığı belirtilmektedir. İlki kurumlara ait hedeflerin temel bütçe dokümanlarının dışında performans programı, performans sözleşmesi şeklinde ayrı bir dokümanda belirlenmesi ve parlamentolara temel bütçe dokümanlarının yanında bu dokümanların sunulması şeklinde iken, diğeri bütçe dokümanlarında hedeflere yer verilmesi ve bu şekilde bağlantının kurulmasıdır (Oral, 2005:30).

BUMKO tarafından yayınlanan rehberde PEB, “kamu idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedeflerini belirleyen, kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını değerlendiren ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemi” olarak tanımlanmaktadır (PEBR, 2004:12).

52

Buradan da görüldüğü gibi PEB’nin, elde edilen performans bilgisi ve kaynak tahsisi arasındaki bağlantının farklı şekillerde kurulması dolayısıyla tek bir tanımı bulunmamakta ve ülke uygulamalarına göre farklı şekilde tanımlanmaktadır. Fakat tüm tanımlarda vurgulanan ana nokta “kaynakların belirlenen amaçlar kapsamında tahsis edilmesi ve kurumlara ayrılacak ödeneklerin kurumların performansı ile ilişkilendirilmesi ve performansın denetlenmesi”dir. Bu bağlamda PEB “kurumlara ayrılacak kaynakların kurumlar tarafından belirlenen amaçlar kapsamında tahsis edildiği ve kurumlara ayrılacak ödeneklerin kurumların performansı ile ilişkilendirerek dağıtıldığı ve kurumların performansının denetlendiği bir bütçeleme” olarak tanımlanabilir.

2.1.5.2. Performans Esaslı Bütçeleme Modelleri

Farklı tanımları olan PEB’nin ülke uygulamaları da farklılık arz etmektedir. OECD tarafından üye ülkelerdeki PEB ile ilgili 2005 yılında yapılan anket²¹ sonuçları çerçevesinde ülkelerdeki uygulamalar göz önünde tutularak, kaynak tahsisi ve performans bilgileri arasında bağlantı kurma şekline göre PEB’nin üç ayrı modele ayrıldığı ifade edilmektedir (OECD, 2005:14-17; aktaran: Nangır, 2006).

• Takdime yönelik model: Bu modelde performans göstergeleri bütçe veya diğer devlet dokümanlarının bir parçası olarak sunulmaktadır. Performans bilgilerine, sadece geçmişe ait bilgi sunumu için yer verilmektedir. Kaynak tahsisi ile ilgili olarak karar alma süreçlerinde bu bilgilerin bir rolü yoktur. Bu kategoriye giren ülke örneği olarak İzlanda verilebilir.

• Dolaylı bağlantı kurulan model: Bu modelde kaynak tahsisi ölçülebilir çıktı veya sonuçlara dolaylı şekilde bağlanmaktadır. Performans bilgileri kaynak tahsisi

21 OECD üye ülkelerin performans bilgilerinin bütçeleme sürecinde ne ölçüde kullanıldığı hakkında fikir sahibi olabilmek için 2004 yılı sonunda tüm üye ülkelere ve iki gözlemci ülkeye (Şili ve İsrail) bir anket göndermiştir. Anket 30 üye ülkeden, ülkemizde dahil olmak üzere 26 ülke ve iki gözlemci ülke cevap vermiştir. Anket sonuçlarına göre ülkelerden %51.2’si hem çıktı göstergeleri, hem sonuç göstergeleri, %36’sı girdi göstergeleri, %9.8’i sadece çıktı göstergeleri, %2.4’ü ise sadece sonuç göstergeleri oluşturmaktadır. Ayrıca, anket sonuçlarına göre OECD ülkelerinden %40.7’si 10 yıldan fazla süredir, %37’si 5-10 yıldır, %14.8’i 1-5 yıldır çıktı göstergeleri oluşturmaktadır. %7.4’ü ise bu konuda pilot uygulamaları sürdürmektedir (OECD, 2005:3-6; aktaran: Nangır, 2006).

53

konusunda karar alma sürecinde kullanılmaktadır. Ancak kaynak tahsisi kararlarını birebir belirlememektedir. Bununla beraber performans bilgileri Maliye Bakanlığınca bütçe görüşmelerinde çoğunlukla kullanılmaktadır. PEB sistemine geçmiş olan OEDC ülkelerinden çoğu bu kategoride yer almaktadır. • Doğrudan bağlantı kurulan model: Kaynak tahsisinin birebir performans

bilgilerine göre yapıldığı PEB biçimidir. Ödenekler performans göstergelerine ve hedeflerine dayanmaktadır. Bu tür PEB bazı ülkelerin sadece belli sektörlerinde kullanılmaktadır. OECD ülkelerinden üçte ikisi performans sonuçlarını doğrudan kaynak tahsisine bağlamamaktadır. Bu sistem belli ülkelerde belli sektörde uygulanmaktadır.