Bütçeden Beklenen Fonksiyonlar

Toplumsal ihtiyaçların giderilmesinde büyük öneme sahip olan bütçenin tam olarak ne olduğunun anlaşılabilmesi için çeşitli yönlerden incelenmesi gerekmektedir. Her

26

ekonomik ve hukuki kurum gibi bütçenin de “bütçeye yüklenmiş olan görevler anlamına gelen” ve yerine getirmekte olduğu belirli fonksiyonları vardır (Eker, 2004:224; Tüğen, 2005:19).

Bütçenin fonksiyonları klasik iktisatçı ve maliyecilere göre siyasi, iktisadi-mali, hukuki ve “denetim ve planlama” fonksiyonları olarak sıralanmıştır. Bütçe; bu fonksiyonları (görevleri) ile kamu maliyesinde büyük öneme haiz bir kurumdur. Bütçenin fonksiyonları iktisat ve devlet anlayışındaki gelişmelere paralel olarak gelişme ve değişmeler göstermiştir. Devlete yüklenen görevlerin gelişmesiyle bütçeye bazı yeni görevler daha yüklenmiştir. Klasik fonksiyonların haricinde bütçeye yüklenen bu yeni fonksiyonlar modern maliyeciler tarafından, bütçenin konjonktürel, telafi edici, kalkınma, kaynak tahsisi, gelir dağılımını düzenleme ve istikrar fonksiyonlarıdır. Aşağıda bu fonksiyonlar kısaca açıklanmaya çalışılacaktır.

1.2.2.1. Bütçenin Klasik Fonksiyonları

Bütçenin Siyasi fonksiyonu; Devlet bütçesi iktidarda olan siyasi partilerin izledikleri

genel politikanın icra vasıtası olması bakımından siyasi bir karakter taşımaktadır (Sayar, 1970:10). Bu siyasi karakter daha çok parlamenter rejimlerde, parlamenter demokrasinin hâkim olduğu ülkelerde kendini gösterir (Sayar, 1970:10; Herekman, 1988:108; Eker, 2004:225). Bütçenin siysasi fonksiyonu, bütçeyi bütün amme idaresinin [kamu yönetiminin] seyrine tesir edecek bir araç olarak kullanmaktan ibarettir ve bütçeyi kabul ve kontrol hakkına sahip olan bir parlamentonun olduğu her yerde, millet meclisi bu hak yardımıyla hükümet üzerinde etkili ve geniş bir tesir icra edebilir (Neumark, 1948:209).

Bütçe, tüm kamu idaresini etkileyecek bir araç olarak kullanılmak suretiyle parlamentoya, hükümete yol göstermek, onu yönetmek ve denetlemek imkanını vermektedir (Coşkun G., 2000:29). Hükümetin hazırladığı bütçe tasarısı, parlamentoda görüşülür ve onaylanır. Bu onaylama aynı zamanda hükümetin bütçe vasıtasıyla denetlenmesi anlamına da gelir. Yasama organı, bütçenin görüşülmesi, onaylanması ve denetlenmesi aşamalarında söz sahibidir. Böylece yürütme organının tüm faaliyetleri

27

üzerinde bütçe vasıtasıyla en azından demokratik ülkelerde halkın temsilcilerinin izin ve denetlemeleri söz konusu olmaktadır (Uluatam, 1997:115,116). Bütçe hükümetin siyasi tercihini parlamentodan onay alarak yapmasını sağlamaktadır (Coşkun G., 2000: 29). Diğer taraftan siyasi iktidarların seçim sürecinde topluma yönelik yaptıkları vaatleri yerine getirebilmek için kamu harcamalarını, gelirlerini ve kamu borçlanmasını önemli bir araç olarak kullanmak ve siyasal taahhütlerini yerine getirilebilmek amacıyla bütçeyi buna uygun bir biçimde belirlemeleri gerekmektedir. Böylece bütçe siyasal amaçlara ulaşılmasını sağlamada bir işlev yerine getirmektedir (Eker ve diğ., 2006:17,18).

Bütçenin iktisadi-mali fonksiyonu; Bütün mali idarenin ayrıntılı bir planlanması ve

kamu gelir ve giderleri arasındaki denkliğin mümkün olduğunca rasyonel bir şekilde sağlanmasından ibaret olan bu fonksiyon (Neumark, 1948: 209), devletin kamu hizmetlerini yaparken bir mali plan içerisinde, hizmetlerin önceliklerine göre sıralanmasıyla, hizmetlerin en etkin bir şekilde yapılmasının sağlanması, en az mali kaynak ile en çok faydanın elde edilmesi olanağının yaratılmasını ifade etmektedir (Coşkun G., 2000:29).

Bütçenin hukuki fonksiyonu; Bütçenin, yürütme organı olan hükümet ve idarece

hazırlanarak parlamentoda görüşülerek onaylanması ve böylece yürütme organını ve idareyi bağlayıcı bir tasarruf olarak ortaya çıkması, hukuki fonksiyonunu oluşturmaktadır” (Herekman, 1988:109). Bu bağlamda bütçe ile hükümete gelirlerin toplanması ve harcamaların yapılması yetkisinin verilmiş olması dolayısıyla bütçenin hazırlanması ve uygulanması dönemlerindeki tüm işlemlerin yasalara göre yapılması ve tüm kamu yönetiminin bu mali yasalara dayanarak, bütçenin hazırlanmasını ve uygulanmasını sağlaması gerekmektedir (Coşkun G., 2000:29). Kısaca bu fonksiyon, bütçenin, bütün idari faaliyetinin hukuken, kanuni normlara bağlanmasıdır. Yeterli derecede hukuki bir kuvveti, dayanağı olmayan bir bütçenin ne hukuki fonksiyonunu, ne de diğer görevlerini yerine getiremeyeceği belirtilmektedir (Neumark, 1948: 209).

Bütçenin Denetim ve Planlama Fonksiyonu; Bu fonksiyon devletin mali idaresinin

denetlenmesine esas teşkil etmesinden ibarettir. Bu fonksiyonun bütçenin diğer bütün fonksiyonlarının tamamlayıcısı olduğu iddia edilmektedir (Neumark, 1948:210). Bütçe,

28

kamu yönetiminin en etkili politika araçlarından biridir. Bütçenin geleneksel fonksiyonu olarak adlandırılan denetim fonksiyonu ile halkın kamu faaliyetlerini yürütmek ile yükümlü olan devlet yöneticilerini siyasi bakımdan baskı altına alma ve denetleme imkânı söz konusu olmaktadır. Gelecek dönemlerde yapılacak kamu harcamalarını ve toplanacak kamu gelirlerini, miktar ve bileşim bakımından denetlemek için halkı temsil eden devlet organları bütçeyi onaylarlar (Batırel, 1996:2,3). Böylece devlet organları, bütçenin onaylandığı miktar ve bileşim itibari ile uygulamak durumundadırlar. Denetim fonksiyonu sayesinde, hazırlanan bütçe ve gerçekleşen sonuçlar karşılaştırılmak sureti ile sapmalar ortaya konulmuş olmakta, bundan da bütçeyi uygulayan yöneticiler sorumlu olmaktadır [hesap verebilirlik]. Sonuç olarak bütçenin denetim fonksiyonu ile bütçeyi yürütmekle görevli olan devlet organlarının keyfi uygulamaları büyük ölçüde engellenmektedir (Eker ve diğ., 2006:27).

1.2.2.2. Bütçenin Çağdaş Fonksiyonları

Tarafsız devlet anlayışının yerini müdahaleci devlet anlayışına bırakmasından sonra bütçenin fonksiyonlarında da önemli değişiklikler meydana gelmiş, klasiklerin tarafsız, jandarma devlet anlayışı yerine modern maliyecilerin ekonomiye müdahale eden, sosyal refah devleti anlayışı yerleşmeye başlamıştır. Yıllık dengenin önemli olduğu bütçede bu anlayışla paralel olarak ekonomik dengeler ön plana çıkmaya başlamış, bunu sağlamak için de bütçenin gerektiğinde açık verebileceği kabul edilmiştir. Modern maliyeciler mali olayları ekonomik hayatın içinde kabul etmişler buna paralel olarak da bütçeye yeni fonksiyonlar yüklemişlerdir, bütçe ile ekonomik ve sosyal hayata etkide bulunulması gündeme gelmiştir (Tüğen, 2005:21).

Bu fonksiyonlardan ilki bütçenin enflasyonist bir ortamda harcamaların kısılması ve gelirlerin artırılması, deflasyonist bir ortamda harcamaların artırılarak bütçe açığı verilmesi suretiyle ekonominin canlandırılmasını amaçlayan, kısaca konjonktürel gelişmeler karşısında bütçenin belirli bir esnekliğe sahip olması gereğini belirten “bütçenin konjonktürel fonksiyonu”dur (Tüğen, 2005:22).

29

Bu fonksiyonlardan bir değeri bütçenin gerektiğinde açık vererek özel sektörün yetersiz kaldığı alanlara müdahalede bulunabileceği, bu süretle de ekonominin normal gelişme sürecine sokulabileceği, ekonomiyi tam çalışma seviyesinde sağlıklı bir dengeye kavuşturacağı fikrine dayanan “bütçenin telafi edici” fonksiyonudur (Tüğen, 2005:23). Bütçenin çağdaş fonksiyonlarından üçüncüsü “kalkınma fonksiyonu” dur. Bu fonksiyona göre bütçeler, ülkelerin ekonomik kalkınma fonksiyonlarında önemli bir araç olarak kullanılmaktadır. Bütçede yatırım harcamalarına ağırlık vererek vergi teşvikleri ve sübvansiyonlar gibi bütçe enstrümanları ile yeni yatırımlara girişmeleri için özel sektör kuruluşları teşvik edilerek bütçenin kalkınma plan ve programları ile uyum içinde uygulanması gerekmektedir (Tüğen, 2005:23).

Bütçenin “kaynak tahsisi fonksiyonu” kamusal mal veya özel mal ve hizmet üretimi için bütçe politikaları vasıtasıyla kıt kaynakların toplumsal faydayı en üst düzeyde sağlayacak biçimde tahsis edilmesi yada yönlendirilmesidir. Ayrıca, bütçe politikaları ile kaynak tahsisinde bölge ve sektörler arasıda dengeli bir gelişimi temin etmek de önemli olmaktadır (Tüğen, 2005:24,25).

Bütçenin “gelir dağılımını düzenleme fonksiyonu” ise, iktisadi mekanizmanın işleyişi sonucu kendiliğinden oluşan gelir dağılımını etkileyerek, emek gelirinin payını yükseltmek, herhangi bir nedenle iktisadi faaliyetlere katılmayan bir emek faktörü varsa ona asgari geçim seviyesinde bir gelir sağlamak gibi tedbirlere başvurmak suretiyle gelirin yeniden dağılımını ifade eder (Tüğen, 2005:25,26).

Bütçenin modern fonksiyonlarından bir diğeri ise “istikrarı sağlama” fonksiyonudur. Ekonomik istikrar bilindiği gibi ekonomide fiyat istikrarı ve tam istihdamın birlikte sağlandığı durumu ifade eder. Bu doğrultuda tam istihdam ve fiyat istikrarının sağlanması için bütçe harcama ve gelir yapılarının değişen şartlara göre düzenlenerek esnek hale getirilmesi ve diğer ekonomi politikalarıyla bütçe politikalarının uyum içinde yürütülmesidir (Tüğen, 2005:26).

30