Performans Denetiminin Unsurları

Performans denetimi temel olarak üç unsur üzerine kurulmuştur. Türkçe literatürde VET (Verimlilik, Etkinlik ve Tutumluluk) olarak ifade edilen bu unsurlar İngilizce literatürde ise 3E (Efficiency, Effectiveness, Economy) olarak ifade edilmektedir.

157

Söz konusu kavramların tanımları, çeşitli ülkelerde farklılıklar göstermekle birlikte ilgili kavramların özü her yerde aynıdır. Performans denetiminin teorik yapısının daha iyi anlaşılması için bu unsurların/kavramların içeriklerinin bilinmesi önemlidir.

2.3.5.3.1. Verimlilik

“Mallar, hizmetler veya diğer sonuçlar bakımından çıktı ile çıktının üretiminde kullanılan kaynaklar arasındaki ilişki” (İSPDE, 2001:15) olarak tanımlanan verimlilik kavramı belli miktarda girdi ile mümkün olan en yüksek çıktının sağlanması ya da belli miktarda çıktının mümkün olan en düşük miktarda girdi ile elde edilmesidir (Karakaş, 2004:124). Kaynakların iyi kullanılması, daha iyi harcama gibi tanımları da yapılan verimlilik kavramını izah etmek için aşağıdaki orandan faydalanılmaktadır (Demirbaş, 2001:87).

Verimlilik=Çıktı/Girdi

Matematiksel açıdan verimlilik; “bir üretim ya da hizmet sürecinin belli bir dönemin sonunda üretilmiş olan ürün ve hizmetlerle (çıktı), bu üretimi gerçekleştirmek için kullanılan üretim kaynaklarının (girdi) birbirine oranlanmasıyla elde edilen bir katsayıdır (Akal, 1998:26).

Bunun yanı sıra üretilen mal ve hizmetlerin miktarı ile kullanılan kaynakların miktarı arasındaki aritmetik oran (Kubalı, 1998:35) yada bir çıktının girdiye veya girdilere oranı (Karakaş, 2004:124) olarak tanımlanan prodüktivite (üretkenlik) kavramı ile verimlilik kavramı birbirine karıştırılmaktadır. Prodüktivite bir şey üretebilme anlamına gelirken, verimlilik belirli sayıdaki girdiden en fazla miktarda çıktının elde edilmesi faaliyetidir. Bir girdi ile bir şeyin üretilmesi durumunda prodüktivite ilkesine uyulmuş olduğu, fakat girdilerin israfa yol açacak şekilde kullanılması durumunda bir şeyin üretilmiş olmasının yanında, verimli bir girdi kullanımının söz konusu olmadığı söylenebilir (Falay, 1997:20). Kısaca prodüktivite verimlilik artışı sağlanmadan da gerçekleştirilebilmektedir (Akal, 1998:25). Verimliliğin anlaşılabilmesi için belirli bir standarda ihtiyaç vardır. Bu nedenle verimlilik prodüktivitenin (çıktı/girdi oranının)

158

belirli bir performans standardı ile ilişkilendirilmesi olarak da tanımlanmaktadır (Prokopenko, 1998:6; aktaran: Demirbaş, 2001: 90)

2.3.5.3.2. Etkinlik

Kamu hizmetlerinde verimliliğin ölçülmesinde karşılaşılan güçlükler nedeniyle, verimlilikten daha geniş bir kavram olan etkinlik kavramı ön plana çıkmıştır. Etkinlik; kurumların tanımlanmış amaçlarına ve stratejik hedeflerine ulaşmak amacıyla gerçekleştirdikleri faaliyetlerin sonucunda, bu amaçlara ve hedeflere ulaşma derecelerini belirleyen bir performans boyutu olarak tanımlanmaktadır (Kubalı, 1998:36).

İsveç Sayıştay’ınca etkinlik; etkilerin amaçlarla ve bu amaçlara ulaşmak için kullanılan kaynaklarla karşılaştırılması (İSPDE: 2001:15) şeklinde tanımlanmaktadır. Amaçlara yönelik bir kavram olan etkinlik Falay tarafından "genel anlamıyla bir genel veya özel amacın gerçekleştirilme derecesi" olarak tanımlanmakta ve faaliyetlerin yapılmasıyla elde edilen çıktının değerini yansıttığı belirtilmektedir. Dolayısıyla çıktıların parasal değerlerinin ötesinde bir kavram olan etkinlik çıktıların sonuçları ve bunların amaçlarla ilişkisi üzerinde durmaktadır. Çıktının değerinden hareketle; düşük bir çıktıyı yansıtan bir mal veya hizmet, yüksek bir çıktıyı yansıtan bir mal veya hizmete kıyasla daha etkin olabilir. Mesela; iyi eğitilmiş az sayıda işçi, kötü eğitilmiş çok sayıdaki işçiye nazaran daha etkin bir şekilde faaliyette bulunabilir (Falay, 1987:51).

Kamu kesiminde üretilen bazı mal yada hizmetlerin özellikle parasal değerlerle ifade edilmesi her zaman mümkün olmadığı için, çıktıların veya faydaların parasal değerlerle ölçülemediği durumlarda etkinlik kıstası kullanılabilir (Falay, 1997:21). Örneğin eğitim hizmetinin çıktısı mezun olan öğrenci sayısı olarak ele alınırsa bu çıktının parasal olarak ifade edilmesi mümkün değildir⁴³. Bu nedenle iş bulan mezun sayısı gibi çıktının sonuçları tespit edilerek (ve amaçlarla karşılaştırılarak) etkinliğin hesaplanması yoluna gidilebilir (Demirbaş, 2001:95).

43 Burada öğrencilerin maliyetleri hesaplanabilir ancak bilgi ve beceri düzeyleri açısından parasal ifadeler ortaya konamaz.

159

Etkinlik kavramı verimlilik kavramından daha geniş bir kavramdır. Yani; verimlilik yalnızca kamu hizmetlerinin niceliksel olarak ölçülebildiği yerlerde söz konusu iken, etkinlik kamu hizmetlerinin bütünü için söz konusudur ve etkinlik; çıktıları mümkün olan tüm yollardan artırmaya çalışır (Falay, 1997:21).

Etkinlik performans yönetiminin en önemli unsurlarından biridir. Çünkü, kaynaklar verimli ve tutumlu kullanılmış olsalar bile kurumun hedefleri gerçekleştirilememiş olabilir (Kubalı, 1999:39). Bu bakımdan etkinlik, verimlilik ve tutumluluğu da içerecek biçimde amaçların en az maliyetle gerçekleştirilmesini ve dışsallıklarında göz önünde bulundurulmasını gerektirmektedir (Güçlü, 1995:32).

“Genel bir ifadeyle etkinlik, üretilen mal veya hizmetin yada programın gerçekten ihtiyaç gereği olup olmadığını, çıktıların en az maliyetle üretilip üretilmediğini ve en önemlisi söz konusu çıktıyı üretmekle ne amaçlandığını ve sonuçta bu amaca ne ölçüde ulaşıldığını ölçmektedir” (Çevik, 2000:156).

2.3.5.3.3. Tutumluluk

“Bir faaliyet için kullanılan kaynak maliyetinin uygun kaliteyi de göz önüne alarak en aza indirilmesi” (İSPDE, 2001:15) olarak tanımlanan ve daha çok girdilerle ilgili bir kavram olan tutumluluk, kaynakların (girdilerin) doğru miktarda, doğru zamanda, doğru türde, doğru maliyetle elde edilerek, doğru yerde kullanılıp kullanılmadığını ele almaktadır (Demirbaş, 2001:83).

Ekonomiklik veya diğer adıyla tutumluluk kısaca, istenilen amacı en düşük maliyetli kaynaklarla ve en uygun zamanda gerçekleştirmek olarak tanımlanabilir (Özer, 1992: 34). Daha geniş bir tanımlamaya göre tutumluluk, örgütün amaçları da göz önünde bulundurularak, kaynakların uygun miktar ve kalitede, uygun zamanda ve uygun yerde en az maliyetle elde edilmesi ve kullanılmasını ifade etmektedir (Abid, 1998: 116)⁴⁴.

44 Kaynakların kullanılmasında “uygun miktar”, kaynak ihtiyacının nicel düzeyinin öncelikle belirlenmesini; “uygun zaman”, bir kaynağın ne diğer kaynakları belirlemesini ne de onları

160

Kamu kesimi açısından, sadece, alternatifler arasında seçim yapma imkanının olduğu durumlarda tutumluluk sağlanabilir (Falay, 1987: 52). Bu sebeple tutumluluk, zaman zaman tasarruflu olmak, ekonomik davranmak, kaynakları israf etmemek, dışsallıkların ve üretim ölçeklerinin göz önünde tutulması anlamına gelmektedir (Falay, 1997: 21). Fakat tutumluluk, hiç harcama yapmama ya da çok az harcama yapma anlamına gelmeyip, amaçların gerçekleştirilmesinde gerekli olandan fazlasını harcamamayı ifade etmektedir (Kubalı, 1999: 37).

Tutumlulukta göz önüne alınması gereken unsurlardan bir diğeri de, “maliyet ve faydaları etkileyen dışsallıklardır. Tutumluluk pozitif tasarruf ve dışsallıkların mümkün olduğunca yüksek olmasını gerektirir”. “Örneğin altın çıkarılmasında girdi olarak siyanür kullanılması halinde girdi maliyetleri açısından siyanürün çevreye verdiği olumsuz dışsallığın göz önüne alınması gerekliliği açıktır. Dolayısıyla siyanürden pahalı olmasına rağmen çevreye daha az zarar veren bir maddenin kullanılması tutumluluğu olumlu yönde etkileyebilir”. Ayrıca amaca uygun kaynak kullanımı olmadan sağlanacak tasarrufla tutumluluk sağlanamaz. Örneğin bir kuruma ilâve olarak yapılan bir ek binanın kurumun amaçları açısından bir işlevi yoksa (veya işlevsiz bir hale gelmişse) burada çalışan personel ekonomik olmayan girdi unsurları olarak karşımıza çıkmaktadır (Demirbaş, 2001:85).

2.3.5.3.4. Verimlilik, Etkinlik ve Tutumluluk İlişkisi

Performansın temel unsurları olan verimlilik, etkinlik ve tutumluluk kavramları, kendine özgü özelliklere sahip olmakla birlikte (Falay, 1987: 48); birbirleriyle yakından ilişkilidirler (Falay, 1987: 48; Demirbaş, 2001:99) ve hatta bazen birbirleri yerine kullanılmaktadırlar (Falay, 1987: 48). Tutumlu davranılması verimlilik artışına yol açar, verimlilik ise etkinliğin sağlanmasında önemli bir göstergedir (Demirbaş, 2001:99). Kısaca belirtecek olursak, tutumluluk az harcama, verimlilik iyi harcama iken, etkinlik akıllı harcamayı ifade etmektedir (Coşkun, 1998: 89). Bu ilişkilerde verimlilik,

beklemesini; “uygun yer”, kaynağın ihtiyaç duyulduğu yeri; “uygun maliyet” ise, bir kaynağın kullanımındaki en düşük maliyeti ifade etmektedir (Abid, 1998: 116).

161

tutumluluktan, etkinlik de tutumluluk ve verimlilikten daha geniş kavramlardır (Demirbaş, 2001:99).

İlk önce tutumluluk ve verimlilik ilişkisine bakıldığında tutumluluk; belirli bir çıktı düzeyini başarmada kullanılan girdileri, çıktı kalitesini bozmadan azaltma imkânı üzerinde durmakta; verimlilik ise asgari girdi azami çıktı üzerinde durmaktadır (Demirbaş, 2001:99). Kısaca ifade etmek gerekirse çıktıların kalite ve miktarını değiştirmeksizin girdilerin azaltılması tutumluluğun sağlanması; tutumluluğun sağlanması ise aynı zamanda verimlilik artışı demektir. Bununla birlikte verimlilik artışları her zaman tutumluluktan kaynaklanmamış olabilir. Bu da verimliliğin tutumluluğa göre daha geniş bir kavram olarak ele alınabileceğini göstermektedir. Verimlilik ve tutumluluğun birbirlerinden kesin çizgilerle ayrılması da çok güçtür. Mesela, tutumluluk göz önünde bulundurulurken kalitenin de dikkate alınacağı açıktır. Kalitenin dikkate alınması ise çıktıların da incelenmesi demektir. Gerçekten girdilerin ne ürettiğine bakmaksızın girdi kalitesi hakkında bir yargıya varmak güçtür (Demirbaş, 2001:101).

Tutumluluk ve verimlilikte olduğu gibi etkinlik ve verimlilik arasında da benzer ilişkiler bulunmaktadır. Verimlilik hangi girdilerle hangi çıktılara ulaşıldığını incelerken; etkinlik hangi sonuçlarla hangi amaçlara ulaşıldığını inceler. Amaçlarla ilgilenen etkinlik, verimliliğe oranla daha geniş bir kavramdır. Verimlilik, etkinlik için gerekli ancak yeterli olmayan bir içeriğe sahiptir (Steers, 1977:51; aktaran: Demirbaş, 2001:101). Birbirlerine çok yakın anlamda olmalarının yanında, etkinlik ve verimlilik kavramları arasında önemli farklılıklar da bulunmaktadır. İlk olarak, etkinlik çıktılarla ilişkili iken, verimlilik bu çıktılara nasıl ulaşıldığını gösteren bir araçtır. Diğer bir fark ise, verimliliğin her zaman etkinliği sağlayamayacağı tezinden kaynaklanmaktadır. Nitekim, bir örgütün gerçekleştirdiği bazı faaliyetler kısa dönemde verimsiz gibi görünebilir; ancak uzun dönemde etkin olabilir (Aldemir, 1983: 125). “Etkinlik ve verimlilik (hatta tutumluluk) arasındaki bir fark da verimliliğin (ve hatta tutumluluğun) girdilerin çıktılara dönüşümünü kapsayan süreci incelemesi, etkinliğin ise bu süreçle doğrudan ilgilenmemesidir” (Akal, 1998:18).

162

Etkinlik, verimlilik ve tutumluluk kavramları arasında çatışmanın olması da mümkündür. Örneğin posta hizmetlerini yürüten bir kurumun tutumluluğu, mektupların haftada bir kez dağıtımıyla arttırılabilir. Ancak bu uygulama, bu kurumun etkinliğini arzu edilmeyen bir seviyeye düşürecektir. Gerçek hayatta bu üç kavramın aralarındaki sınırların net bir şekilde ayrılması mümkün değildir. Dolayısıyla denetçiler için de bu üç kavramı ayırt etmek güç olmaktadır. Bu nedenle denetçilerin bu üç kavramı birbirinden kesin olarak ayırmaya çalışmamaları, yönetimin başarıya ulaşması için yapması gerekenlerde gördükleri yetersizlikleri raporlarına yansıtmaları gerekmektedir (Khan, 1990:22; aktaran: Demirbaş, 2001: 102).