Bütçe İlkeleri ve Gelişimi Açısından Değerlendirilmesi

Bütçenin daha iyi anlaşılabilmesi için açıklanan bütçe fonksiyonlarının yerine getirilebilmesi amacıyla uyulması gereken kurallar olarak tanımlanan bütçe ilkelerini de açıklamak gerekmektedir. Özellikle parlamenter demokrasi ile yönetilen ülkelerde yasama organının kamu harcamalarının tümünü kendi izin ve denetimi altında tutma arzusundan kaynaklanmış olan bütçe ilkeleri, bütçenin hazırlık, görüşülme ve onay, uygulama ve denetim aşamalarını ilgilendiren (Edizdoğan, 1998: 108) ve bütçenin

39

işlevlerini yerine getirebilmesi için uyulması gerekli olan kurallar olarak tanımlanmaktadır (Coşkun G., 2000: 44). Ancak bu ilkelere uyulduğu zaman, bütçe gelir ve giderleri konusunda tam ve doğru bilgi elde edilmesi mümkün olmaktadır (Eker ve diğ., 2006: 27). Bütçenin temel özellik ve işlevlerinin gerçekleşebilmesi için uyulması gerekli olan ilkeler olarak: Genellik, Birlik, Saydamlık, Açıklık, Doğruluk, Önceden izin alma, Samimiyet, Denklik, Anlaşılırlık (Açıklık), Alenilik, Giderlerde Tahsis, Yıllık Olma, Doğruluk, Tasarruf (İktisadilik), Harcamaların Önceliği ilkeleri sayılabilir. Bu ilkelerden özellikle ilk üçü üzerinde durmakta fayda görüyoruz.

Bütçenin denetim, yönetim ve planlama aracı olabilmesi bütçenin kamu kesiminin tüm kaynak ve harcamalarını bütün ayrıntıları ile kapsaması ve bütün kamu kesimi üretici birimlerinin kaynak ve harcamalarının tek bir bütçe içerisinde toplanması birer ilke olarak önerilmektedir (Batırel, 1996:9). Yürütme organının halk tarafından denetlenebilmesi, halkın kamu kesiminin kaynak ve harcamalarının tümü konusunda bilgi sahibi olması ve kamu harcamalarının miktarı ve bileşimi hakkında onay vermesi ile gerçekleştirilebilir. Diğer bir açıdan yürütme organının bütçeyi bir yönetim aracı olarak kullanabilmesi için kamu kesiminin kaynak ve harcamalarının ekonomi üzenindeki etkisini tüm ayrıntıları ile bilmesi ve hesaplaması da bir zorunluluktur. Bütçenin planlama aracı olarak kullanılabilmesi, tüm kamu kesimi kaynak ve harcamalarının toplam arz ve talep içindeki yerinin ve boyutunun bilinmesini gerektirmektedir (Batırel, 1996:9).

Yukarıda sayılan bu nedenler dolayısıyla genellik (university) ve birlik (unity) ilkeleri bütçenin temel ilkeleri olarak belirtilmektedir (Batırel, 1996:9). Genellik ilkesine göre, devletin bütün gelir ve harcamalarının tamamı bütçede yer almalıdır. Bu ilkeye göre hiçbir kamu harcamasının bütçe dışında kalmaması gerekir. Bunun için gelirlerin giderler arkasına ya da giderlerin gelirler arkasına saklanmaması gerekir. Genellik ilkesinin gerçekleşebilmesi için bütçenin gayri safi usule göre düzenlenmesi (bütçede yer alan bütün gelir ve giderler brüt olarak, birbirine mahsup edilmeden) ve adem-i

tahsis ilkesinin (bazı gelirlerin bazı giderlere tahsis edilmemesi) uygulanması gerekir

40

Bu ilkenin amacının “bazı devlet daireleri gelirsizlik içinde kıvranırken başka dairelerin el koydukları bol gelirli vergiler sayesinde israfçı harcamalara girişmelerini önlemek” olduğu ifade edilmektedir (Bulutoğlu, 2003:175). Buna ilaveten Batırel (1996:10) genellik ilkesinin gerekçesini “ödeme gücü ilkesi”ne uyulmasına bağlamaktadır. Yazar “tüm kamu gelirlerinin (vergiler) tüm kamu harcamalarının karşılığı olarak kabul edilmesi, vergilemede hizmet-fayda ilişkisinin kurulmamasının doğal bir sonucu”dur demektedir (Batırel, 1996:11).

Ayrıca, Bulutoğlu (2003:174) Viyana İktisat Okulu’nun geliştirmiş olduğu marjinal fayda kuramının bütçenin genelliği ilkesine ekonomik bir gerekçe olduğunu şu şekilde açıklamaktadır:

Nasıl kişiler belli bir bütçeden en yüksek faydayı sağlamak için çeşitli mal ve hizmetlere harcadıkları son para birimlerinin faydalarını eşitlerlerse, hükümetin de aynı şekilde hareket etmesi gerekir. Tüm devlet dairelerinde hizmetlere yapılan harcamaların marjinal faydasının eşitlenmesi için, hükümetin gelirleri önceden çeşitli dairelere bağlanmayıp ortak bir fona koyması gerekir. Böylece, gelirler hizmetlere daima en son hizmet birimlerine yapılan harcamalardan elde edilen faydaları eşitleyecek biçimde harcanır. Devlet gelirlerindeki artışlar da tüm kamu hizmetlerine marjinal faydalarını eşitleyecek şekilde dağıtılır. Bu ilkenin rasyonelliğinin marjinal fayda görüşü ile savunulması organik devlet anlayışına dayanır. Şöyle ki, devlet bütçesini harcayan hükümetin, bir tek kişi gibi, her bir devlet hizmetine yapılan harcamaların toplumsal faydasını algıladığını ve bunları birbirine eşitlediğini kabul eder (Bulutoğlu, 200:174).

Bulutoğlu bu varsayımın gerçeğe uymadığını, çünkü, çeşitli kamu hizmetlerine yapılacak harcamaların bütçe kalemleri olarak yasama organınca saptandığı ve bütçenin yıllık olması prensibi karşısında, yürütme organının sadece verilmiş harcama izinlerine göre hareket ettiğini belirtmiş ve ödeneklerin saptanması sırasında, marjinal faydalarının eşitlenmesi için yasama organını gelirlerin genelliği ilkesi ile bağlamanın şart olmadığını söylemiştir (Bulutoğlu, 2003:174). Toplumsal faydayı algılayacak olanların yurttaşlar olduğunu ve bunu yapabilecek başka bir organın olmadığını, sadece kişilerin faydalarını iletecek ara kurumların var olduğunu (Bulutoğlu, 2003:191) ve genellik ilkesinin her ne kadar kamu hizmetlerinde marjinal birimlerin faydalarının eşitlenmesini sağlamasa da gelirleri ortak bir havuzda topladığından israfı önlemede etkili olduğunu fakat, özellikle fayda ilkesine döre alınan kimi vergilerin bu faydayı sağlayan hizmetlere bağlanması, hizmet bütçelerinde aşırı genişlemeyi önlemek için savunulabileceğini,

41

ancak vergi kaynaklarının hizmetlere bağlanması ilkesinin yaygın bir uygulanabilirliğinin olmadığını (Bulutoğlu, 2003:192) belirtmektedir.

Genellik ilkesine uyulması, tüm kamu gelir ve giderlerinin eksiksiz olarak izlenebilmesini sağlaması açısından önemli ve yararlıdır. Bu ilkeye uyulmaması halinde de tüm kamu gelir ve giderlerinin izlenebilmesinde sorunlar ortaya çıkacaktır. Bu bağlamda da bütçe sitemlerindeki değişmelerin ve gelişmelerin Bütçe ilkelerinden sapmalar sonucu ortaya çıktığı söylenebilir.

Genellik ilkesinin, tüm kamu gelir ve giderlerinin tam olarak görülmesini sağlayarak, bütçede israfı azaltıcı işlev görmekle birlikte, katı bir şekilde uygulanması halinde kamu kuruluşlarının işlevlerini yerine getirmelerini önleyici sonuçlara yol açabileceği söylenmektedir (Gürsoy, 1980:128).

Bütçenin bir diğer ilkesi de “Bütün kamu kesimi üretici birimlerinin harcama ve gelirlerinin tek bir bütçe içinde toplanması” anlamına gelen “birlik ilkesi”dir (Batırel, 1996:13). "Tek"lik ilkesi olarak da adlandırılan bu ilkeye göre, devletin tek bir bütçesi olmalıdır ve yapmış olduğu bütün kamu hizmetlerine ilişkin giderler ve devletin topladığı tüm kamu gelirlerinin, ayrı ayrı bütçelerde değil tek bir bütçede toplanması ve gösterilmesi gerekmektedir. Aksi taktirde, devlet bütçesinden ayrı bir bütçe daha bulunması durumunda bu ilkeden sapmalar meydana gelmiş olur. Böyle bir bütçenin gelir ve gider cetvelleri, devletin gelir ve giderlerinin birden fazla sayıda bütçede gösterilmesi gerekmektedir.

Bu ilke sayesinde kamu kuruluşlarının yaptığı bütün harcamalar ve topladıkları gelirler hakkında doğru ve hızlı bir biçimde bilgi edinilmesi mümkün olacak, bu da denetimi kolaylaştırabileceği gibi kamu hizmetlerinin etkinliğinin ve kalitesinin artırılmasına yönelik çalışmaları da olumlu etkileyecektir.

42

Birlik ilkesinin gerekçesinin genellik ilkesinin gerekçesine dayandığı belirtilmektedir:

Bir ülkedeki tüm kamu kesimi için tek bir bütçe düzenlenebilmesi için, kamu hizmetlerinin toplumun tümünü ilgilendiren ve ülke çapında bölünemez nitelikli olması gerekir: belirli bölgelere, ya da toplum gruplarına özgü hizmetlerin varlığı halinde, bu kamu hizmetlerinin bölge halkının yada ilgili gurubun tercihlerine göre ayarlanması ekonomik etkinlik ve adalet açısından zorunludur. Grup ve bölge çapında bölünemez nitelikteki hizmetlerin miktar ve bileşiminin ve bu hizmet maliyetlerinin paylaştırılma şeklinin ilgili kesimlerce belirlenmesi ve bunun ayrı bütçelerle yapılması uygun olur (Batırel, 1996:13).

Birlik ilkesi, devletin gerçek mali durumunun kolayca izlenmesini sağlamanın yanında mali denge açısından da önemlidir. Bu durum kamu kuruluşlarının ayrı ayrı bütçelerle yönetilmelerini, bütçenin bölünüp parçalanmasına ve sonunda bütçe yapma, uygulama ve denetleme usullerinde farklı uygulamalara yer verilmesine sebep olur. Bunun sonucunda meclis denetimi zaafa uğrar, kaynak tahsisinde ve kullanımında rasyonellik kalmaz. O yüzden klasik maliye anlayışı içinde bütçe ilkeleri geliştirilirken birlik ilkesi diye bir kural ortaya konulmuştur.

Birlik ilkesinin kanunlarla konulmuş bir ilke olmadığı, mali uygulamadaki faydaları dolayısıyla ortaya atıldığı belirtilmektedir (Gürsoy, 1980:170). Bu nedenle genel kural olarak kabul edilmekle birlikte günümüzde uygulaması yaygınlaşmış ve istisna niteliğini önemli ölçüde kaybetmiş ve birlik ilkesine ters düşen bütçe ilkeleri bulunmaktadır. Olağanüstü bütçeler, mahalli idareler bütçeleri, katma bütçe ve özerk bütçelerin uygulanması ile bu ilke ihlal edilmiştir. Bu durum, günün süratle gelişen sosyal ve ekonomik hayatına gerekli uyum ve esnekliği gösterememesinden kaynaklanmaktadır (Akdoğan, 1999:283). Günümüzde bütçenin temel ilkelerinden sapmalar¹⁸ söz konusu olmuştur ve 5018 Sayılı Kanun ile getirilen yeni düzenlemelerle kamu bütçesinde genellik ve birlik ilkesinin sağlanması amaçlanmaktadır.

Saydamlık ilkesi, bütçe ile ilgili tüm düzenlemelerin herkes tarafından incelenebilir ve ulaşılabilir yapıda olmasını ifade eder. Böylece, hükümet, parlamento ve tüm toplum

18 Bütçenin temel ilkelerinden sapma gösteren en belirgin örnek, yerel idare bütçeleri olarak gösterilmektedir. Ayrıca katma bütçeli idareler, KİT’ler ve Döner Sermaye İşletmeleri, Fon uygulamaları temel ilkeler olarak belirtilen genellik ve birlik ilkelerinden sapmalara örnek olarak verilebilir (Batırel, 1996:15).

43

kesimleri bütçe ile ilgili hesaplar konusunda bilgi edinebilir bir konumda olacak ve şeffaflık sağlanabilecektir.

Bu fonksiyonlar ve ilkeler bütçenin gelir ve giderleri gösteren bir belge olmasının yanında, kamu mal ve hizmetlerinin arz ve talebiyle ilgili bütçe ile alınan kararların siyasi bir nitelikte olduğunu da gösterir. Bu yüzden bütçe ve siyasi süreç arasında yakın bir ilişki vardır. Bütçenin siyasi ve iktisadi fonksiyonlarının bir uzantısı olarak siyasi yaklaşım ve iktisadi yaklaşım şeklinde iki yaklaşımdan hareket etmek mümkündür. Bütçe öncelikle bir siyasi süreç, sonra da kamu faaliyetlerinin planlanması ve analizi süreci olarak incelenmekte, bütçe ile alınan kararlar da bu siyasi ve iktisadi yaklaşımların bir bileşimi olarak ortaya çıkmaktadır (Falay, 1979: 15)

44

BÖLÜM 2: TÜRKİYE’DE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME