Performans Esaslı Bütçeleme

Geleneksel harcama bütçelerinin eksikliklerini gidermek amacıyla geliştirilen mali yönetim reformlarının son dönemlerde de gözde uygulamalarının başında çıktı odaklı performans esaslı bütçeleme sistemi69 gelmektedir. Geleceğin bütçe sistemi olarak adlandırılabilecek düzenleme ile kamu idarelerinin tahsis edilen kaynaklarla

65 _{Charlie TYER - Jennifer WILLAND; “Public Budgeting in America a Twentieth Century}

Retrospective”, Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management in Vol. 9, No. 2, Summer 1997, s. 44.

66 _{TYER - WILLAND; 1997, a.g.m. s. 55.}

67 _{Coşkun Can AKTAN – Kâmil TÜĞEN; “Performans Esaslı Bütçeleme”, Kamu Yönetiminde} Stratejik Planlama, Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme (Editör: Coşkun Can AKTAN), Seçkin Yayıncılık, Birinci Baskı, 2006, ss. 205-206. 68 _{Christopher POLLITT; “Integrating Financial Management and Performance Management”,}

OECD Journal On Budgeting, Volume 1 – No. 2, 2001, s. 22.

69 _{Türk kamu mali yönetiminde performans esaslı bütçeleme olarak ifade ile giren sisteme,}

literatürde “çıktı odaklı bütçeleme, sonuç odaklı bütçeleme, çıktı odaklı yönetim, sonuç odaklı yönetim, performans yönetimi” olarak da adlandırılmaktadır.

Ertan ERÜZ, “Yeni Mali Yönetim Yapısında Performans Esaslı Bütçeleme”, Türkiye’de Yeniden

Mali Yapılanma, 20.Türkiye Maliye Sempozyumu, 23-27 Mayıs 2005, Karahayıt-Pamukkale, s.

ne yapacaklarına ilişkin bilgileri göstermeleri beklenmektedir70. Özellikle özel sektörün kâr marjını arttırmak için uygulamaya geçirdiği sisteme, kamu sektörünün de yasa ve düzenlemelerle geçişine zemin hazırlanmış ve teşvik etmiştir71. Bugün birçok OECD üye ülkesi farklı tarihlerle de olsa72 girdi odaklı (para, insan ve muhasebe) bütçeleme den çıktı-sonuç odaklı performans esaslı bu sisteme geçmiştir73. Söz konusu ülkelere örnek olarak Finlandiya, Đsveç, Yeni Zelanda, Avustralya, Kanada, ABD, Hollanda, Fransa verilebilir74.

Performans esaslı bütçeleme sistemin geçmişi ise bir hayli eskidir. Performans esaslı bütçeleme sisteminin öncülüğünü yapan ABD’de75 ilk olarak uygulama, 1943 yılında Uluslararası Đl/Đlçe Yönetim Birliğinin (International City/County Management Association-ICMA) yöneticilerin yerel yönetimlerin faaliyetlerinin ölçülmesi için hazırladığı yayında ortaya çıkmış76 ve daha sonra Birinci Hoover Komisyonunun 1949 yılındaki raporunun tavsiyesi ile federal düzeyde başlatılmıştır77. Komisyon ulusal hükümete tahsisli bütçeler yerine performans bütçe sistemini önermiş ve performans ölçümlerinin performans raporları ile sağlanabileceğini söylemiştir. New Deal boyunca devlet faaliyetleri genişlemiş, özellikle ulusal düzeyde yönetimde etkinlik sağlanmaya başlamıştır. Sisteme geçiş ise 1949 yılında ABD askeri idaresinde Ulusal Güvenlik Kanununda (National Security Act Amendment) yapılan düzenleme ile olmuştur78. Sistemin sivil kamu idarelerinde yayınlaşması ise 1950 yılında yürürlüğe giren Bütçe ve Muhasebe

70 _{Allen SCHICK; “ The Performing State: Reflection on an Idea Whose Time Has Come but Whose}

Implementation Has Not,”, OECD Journal On Budgeting, Volume 3, No:2, OECD, Paris, s. 14.

71 _{Clif WILLIAMS - Melhuish WARD; ‘‘Is ABCM Destined for Success or Failure in the Federal}

Government?’’ Public Budgeting & Finance, 19 (2), 1999, s. 23.

72 _{Bu ülkeler arasında1980’li yılların sonlarında Yeni Zelanda, Avustralya, 1990’lı yıllarda Đsveç,}

ABD, Finlandiya, Đngiltere, Danimarka, Hollanda, Kanada ve Fransa, 2000’li yılların başında Avusturya, Đsviçre ve Almanya gelmektedir. ERÜZ; 2005, a.g.t., s. 61.

73 _{MATHESON; 2002, a.g.e., s. 45.}

74 _{Ronald McGILL; “Performance Budgeting”, The International Journal of Public Sector} Management, Vol. 14 No. 5, 2001, s. 376.

75 _{McGILL; 2001,y.a.g.m., s. 379.}

76 _{Clarence ERIDLEY - A. Simon HERBERT; Measuring Municipal Activities: A Survey of}

Suggested Criteria for Appraising Administration, Chicago, IL: The International City/County

Management Association, 1943.

77 _{Dongsung KONG; “Performance-Based Budgeting: The U.S. Experience”, Public Organization} Review: A Global Journal, 5: 91–107, 2005, s. 92.

Kanunu Usulleri Yasası gerçekleşmiştir79. 1960-1970’li yıllarda ABD bütçe sisteminin merkezinde yer alan performans esaslı bütçeleme, bu tarihlerin dışında da bazı eyaletlerde uygulama alanı bulmuş ve 1990’lı yıllarda yeniden önem kazanmaya başlamıştır80. 2000’li yıllara gelindiğinde ABD’de 50 eyaletin 47’sinde performans esaslı bütçe uygulanmaktadır81.

New Deal ve Đkinci Dünya Savaşı boyunca kaynakların daha etkili kullanımı amacıyla performans bütçeleme ilgi görmüştür. Böylece çıktılar ve faaliyetlere dikkat çekilmiş, ölçümleri ve tanımlanmaları sağlanmıştır. Performans bütçeleme özellikle ulusal düzeyde çeşitli problemlerle karşılaşmıştır. Bütçe tahminleri, tahsisli bütçeler gibi anlamlı olmamıştır. Đş ölçümlerinde sorunlar yaşanmıştır. Kamu hizmetlerinin çıktılarının ölçümleri tam anlamıyla yapılamamıştır. Girdiler kolay ölçülebilmiş ama çıktılar ölçülememiştir. Đlave olarak performans bütçeleme uzun dönemli problemlerle başa çıkmada eksik araçlara sahip olmuştur82. Literatürde performans ölçümleri yöntemine örnek olarak performans ölçümüne uygun olduğu düşünülen pek çok uygulama, seçme ve tanımlama yapılmıştır83. Ancak organizasyonlar (kamu ve/veya özel) kendi stratejik amaçlarını gerçekleştirebilmeleri yönünde uygun performans ölçümlerini kullanmalıdırlar84. Çünkü gelişmiş ve geniş tabanlı ideal bir performans ölçüm sistemi organizasyonların stratejilerine odaklı olandır85.

Schick’in 1960’lı yılların sonu ve 1970’li yılların başındaki devlet bütçe uygulamalarına yönelik araştırmaları, performans bütçenin anahtar tekniklerinin benimsenmesinde büyük farklılıklar gösterdiğini ortaya koymuştur. Shick, kabul edilen şeyin performans bütçe potansiyeliyle tasvip edilebilir derecede

79 _{KONG; 2005, a.g.e., s. 92} 80 _{KONG; 2005, a.g.e., s. 93.}

81 _{AKTAN – TÜĞEN; 2006, a.g.m., s. 211.} 82 _{TYER - WILLAND; 1997, a.g.m., s. 65.}

83 _{A NEELY - M GREGORY - K PLATTS; “Realizing strategy through measurement?”,} International Journal of Operations & Production Management, Vol. 14 No. 3, 1995, ss. 140-

152.

84 _{J.R DIXON - A.J NANNI - T.E VOLLMANN; The New Performance Challenge: Measuring}

Operations for World-Class Competition, Business One Irwin, Homewood, IL, 1990, s. 42.

85 _{R.S. KAPLAN - D.P NORTON; “Using the balanced scorecard – measures that drive}

karşılaştırılamayacağı sonucuna ulaşmıştır86. Reformlarca eklenen aktarımlar politika yapıcıları için çok yararlı olmamıştır. Đş yükü istatistikleri uygulanmış ve bu da genellikle hükümet faaliyetinin büyüklüğünü ortaya koymuş fakat işi maliyet ve performans ile ilişkilendirmede başarılı olamamıştır87.

Bugün giderek yaygınlaşan performans esaslı bütçeleme idari özerklik ve esneklik sağlaması88 açısından mali yönetim sistemini zenginleştirmektedir. Ayrıca performans esaslı bütçe sistemi, bütçe karar alıcılarının gücüyle, bütçedeki talepleri karşılamak için hükümetin kapasitesini güçlendirmeye yardım eder. Çünkü karar alıcılar, performans çıktılarının sonuçları üzerinde daha iyi bilgiye sahip olurlar89. Sistem mali özerklik sağlamakla birlikte kamu yöneticilerinin maliyet tasarruf tekniklerini uygulamadıkları ve/veya desteklemedikleri zaman ise bir sonraki mali yıl ödeneklerinin kesilmesi veya aştıkları harcama miktarları kadar kaynağın diğer birimlere transfer edilmesi şeklinde cezalandırılmaktadırlar90.