Orta Vadeli Harcama Sisteminin Aşamaları

Orta vadeli harcama sistemi yıllık bütçe süreci açısından yukarıdan aşağıya (top-down) kaynak kapsamı, mevcut kısa ve orta vadeli politika maliyetlerinin aşağıdan yukarıya (up-down) tahmini ve nihayetinde bu maliyetlerin mevcut kaynaklarla uyumunu ihtiva etmektedir203.

Sektörler, makroekonomik modeli tamamlamak amacıyla (sıfır tabanlı bütçeleme yaklaşım benzeri) sektör içi ödenekleri optimize eden bir bakış açısıyla sektör politikaları ve faaliyetlerini tetkik ederek başlayan aşağıdan yukarı gözden geçirmelerle meşgul olur204. Đkinci basamak şeklinde ifade edilebilecek aşağıdan yukarıya maliyet belirleme her bir sektörde, hükümet politikaları ve hedeflerindeki mevcut maliyetlerin tahmininin yapılmasıdır. Birçok ülkede planlama ve bütçeleme sistemlerinin anlamı politika maliyetlerinin doğruluğu, ücretsiz temel eğitim gibi kolay ulaşılamamaktadır. Ancak, bu bilgi artan veya azalan özellikli sektör harcamalarının etkilerini tahmin etmekte gerekli olmaktadır205.

Kaynaklar ile maliyetlerin uyumlaştırma süreci ise orta vadeli harcama sisteminin nihai aşamasını oluşturmaktadır. “Böyle bir uygulamanın getirdiği en önemli yenilik, sunulacak kamu hizmetlerinin büyüklüğünün, eldeki mevcut kaynaklara göre çerçevesinin çizilmesi, bir diğer deyişle karar alma mekanizması ile

203 _{World Bank, Publıc Expendıture Management Handbook, 1998, a.g.e., s. 48.} 204 _{LE HOUEROU – TALIERCIO; 2002, y.a.g.m., s. 2.}

elde eldeki kaynak paketinin sıkı bir ilişki içinde olması ve bunun doğal bir sonucu olarak da kaynakların tahsisinde önceliklerin belirlenmesinin öneminin ortaya çıkmasıdır”206. Üçüncü basamak olarak ifade edilebilecek bu son aşamada; harcama çatısına sektör ofislerinin kaynakların nasıl tahsis edileceğine ilişkin karar almada bu bilgileri yerleştirmektir. Đhtiyaçlar kaynakları aşacağı zaman sistem, hedefler ve özellikli politikaların maliyetlerini gösterebilecektir. Harcama çerçevesi politika maliyetleri bilgisinin tüm sektör ofislerinde ve ilgili kurumlarında en iyi şekilde tanımlanmasını sağlayacaktır207. Yukarıdan aşağıya kaynaklar ile aşağıdan yukarıya yapılan sektör programları yasal (yazılı) karar alma süreçleri tarafından bütünleştirilmektedir. Bu bağlamda Dünya Bankası tarafından tahminlerin güçlendirilmesi ve politika, planlama ve bütçeleme süreçlerinin etkili olması merkezi hükümet ve ilişkili kurumlar işleyişi ve stratejik kaynakların tahsisin kararlarını alma imkânı önerilmektedir.

Şekil 3’de OVHS Sürecinin temel aşamaları gösterilmektedir.

Şekil 3: OVHS Sürecinin Temel Aşamaları

Birinci Adım

Đkinci Adım

Üçüncü Adım

Kaynak: Elizabeth MUGGERIDGE; Draft Report Mozambique: Assistance with the Development of a Medium Term Expenditure Framework, World Bank Draft Report, June 1997, s. 8.

Şekil 3’den anlaşılacağı gibi, orta vadeli harcama sistemi yaklaşımı kaynakların yukarıdan-aşağıya, bir şekilde sektör programlarına bütünleştirilmesi ile oluşmaktadır. Yukarıdan aşağı kaynak kapsamı, temelde hükümet mali zorunlulukları ve kamu hizmeti reformu gibi hükümetin programına aldığı yüksek

206 _{MUTLUER – ÖNER – KESĐK; 2005, a.g.e., s. 168.} 207 _{MUGGERIDGE; 1997, a.g.r., s. 8.}

Makroekonomik Çerçeve

Mevcut Kaynaklar

Sektör Đhtiyaçları

Hedefler ve Politikalar

Öncelikler ile Kaynakların Eşlenmesi

maliyetli programlar dahil mali hedefleri gösteren ve gelirler ve giderleri tahmin eden makroekonomik modeldir208. Yukarıdan aşağıya belirlenen söz konusu kaynakların makro ekonomik yapıyla tutarlı olması ve doğru tahmini esastır209. Birinci basamak olarak da nitelendirilebilecek yukarıdan-aşağıya gerçekleştirilen bu süreç mevcut iç ve dış kaynakların orta vadede (üç veya beş yıllık dönemlerde) tahmin edilmesidir. Bu öngörüler makroekonomik çerçevenin hazırlanmasını ve güncelliğini sağlamaktadır210.

Tablo 4’de kapsamlı bir orta vadeli harcama sisteminin aşamaları yer almaktadır.

Tablo 4: Kapsamlı Bir Orta Vadeli Harcama Sisteminin Aşamaları

Aşamaları Özellikleri

Makroekonomik/Mali Çatının Gelişimi Makroekonomik Modelli, Orta Dönem (Çok yıllı) Gelir ve Harcama Planlamaları

Sektörel Programların Gelişimi Sektör Amaçları, Çıktıları ve Faaliyetleri Üzerinde Uzlaşma

Programlar ve Alt-Programların Gelişimi ve Gözden Geçirme

Program Maliyet Tahmini Sektörel Harcama Sistemlerinin Gelişimi Đç ve Dış Sektörel Ticaretin Analizi

Stratejik Kaynak Tahsisi Üzerinde Uzlaşma Sağlanması

Sektör Kaynak Tahsisinin Tanımlanması Orta Dönem Sektör Bütçe Tavanlarının Yapılması (Bakanlar Kurulunun Onayıyla) Sektörel Bütçelerin Hazırlanması Bütçe Tavanlarına Dayalı Orta Dönem Sektörel

Programların Hazırlanması

Siyasi Onay Bütçe Tahminlerinin Bakanlar Kurulu Tarafından Meclisin Onayına Sunulması

Kaynak: World Bank, Public Expenditure Management Handbook, 1998, a.g.e., ss. 47-51.

Philippe LE HOUEROU - Robert TALIERCIO, “Medium Term Expenditure Frameworks: From Concept to Practice Preliminary Lessons from Africa”, February 2002, Africa Region, Working Paper Series No. 28, s. 3.

Tablo 4’te görülen üçüncü basamakta, planlama ve bütçeleme süreçleri ilave edilmiştir211. Tablo 4’e göre orta vadeli harcama sisteminin başlangıç noktası makroekonomik mali çatının oluşturulması ile başlamaktadır. Nitekim bu başlangıç

208 _{Philippe LE HOUEROU - Robert TALIERCIO; “Medium Term Expenditure Frameworks: From}

Concept to Practice Preliminary Lessons from Africa”, February 2002, Africa Region, Working

Paper Series No. 28, s. 2.

209 _{MUTLUER – ÖNER – KESĐK; 2005, a.g.e., s. 168.} 210 _{MUGGERIDGE; 1997, a.g.r., s. 8.}

aşaması bugün pek çok ülke tarafından da uygulanmaktadır. Makroekonomik çerçeveyi, sektörel programların ve harcama sistemlerinin gelişimi izlemektedir. Bu aşamada iç ve dış sektörel ticaret analizinin yapılması ve stratejik kaynak tahsisi üzerinde uzlaşılması gerekmektedir. Stratejik harcama çerçevesi bir kez geliştirildiği zaman, hükümet sektörel kaynakların tahsisini tanımlar ve bu sektörler programlarına ve bütçelerinde kullanılmak üzere sonuçlandırırlar. Sektörel izleme süreçlerinin anahtar kavramı, geniş bir stratejik harcama çerçevesidir ki bu harcamalar hükümet politikaları kadar kaynakların kısıtlanmasına yansımaktadır. Sektörler karar alma sürecini yönetirken uygulama çıktılarının etkili ve verimli şekilde gerçekleştirilmesi için özerktirler.

Şekil 4’te ele alındığı gibi orta vadeli harcama projesinin yukarıdaki süreç ile gerçekleştirmek istediği temelde iki ana amacı vardır: Đlk amaç mali hedefleri seçmek, ikincisi kaynakları stratejik önceliklere göre bu hedeflerin içinde belirlemektir. Stratejik önceliklerin belirlenmesi, hükümetin geniş çaptaki öncelik verdiği hususları belirlemesini gerektirir ve hükümette yer alan bakanların bireysel olarak önceliklerinin de ele alınması gerektirir. Şeffaflık gereği de hükümetin öncelikleri Bütçe Politika Özet Raporu da (Budget Policy Statement) açıklanır, öte taraftan bakanların bireysel görüşleri ise Ortak Planlarında açıklanır (Corporate Plans)212.

212 _{World Bank, “What is OVHS?”,}

http://siteresources.worldbank.org/INTPEAM/Resources/OVHSprocess.doc., s. 1. (Erişim: 04.02.2008).

Şekil 4: Orta Vadeli Harcama Sisteminin Aşamaları

Kaynak: World Bank, “What is OVHS?”,

http://siteresources.worldbank.org/INTPEAM/Resources/OVHSprocess.doc. s. 1. (Erişim: 04.02.2008).

Şekil 4’te mali hedeflerin belirlenmesi iki ayrı alt süreçten oluşmaktadır: birincisi ekonomik ve mali son durum (up date) merkez idarelerinden (burada bir merkez hükümet var başbakanlık, bir de bazı hizmetler sadece yerel yönetimle yürütülür, mesela eğitim bunlardan biridir ve ikincisi de mali hedeflerinin kabine tarafından saptanması. Şeffaflık kuralı gereği ilkinin sonuçları ilk Ekonomik Güncelleme Raporunda (Economic and Fiscal Update (EFU) ve ikincisi de Mali Strateji Raporunda (Fiscal Strategy Report) yayınlanır.OVHS sürecini dört alt sürece ayıran yukarıdaki şekil, alt süreçleri belirlenirken üç kritere değinmiş; bunlar, alt süreçlerden sorumlu sorunlu organizasyonel üniteler ve alt süreçler sonucu üretilen dokümanlardır.

Üretilen söz konusu belgeler tablo 5’de gösterilmektedir. Buna göre merkezi birimler tarafından ekonomik ve mali güncelleştirmeler ile bütçe dokümanları Bakanlar Kurulu tarafından bütçe politika özet raporu ve ortak planlardır.

Tablo 5: OVHS’de Üretilen Belgeler

Ekonomik &Mali Ortam Güncelleştirmeleri Merkezi Birimler

Ekonomik & Mali Güncelleştirme Bütçe Politika Özet Raporu Bütçe Politika Özet Raporu Ortak Planlar& Kabine-Sektör Görüşmeleri

Bakanlar

Kurulu Ortak Planlar Bütçe Dokümanları Merkezi

Birimler

Bütçe Merkezi Devlet Bakanlar Kurulu Bakan

Orta Vadeli Harcama Sistemi

Mali Hedeflerin Ayarlanması Kaynakların Stratejik Önceliklere Göre

Ekonomik ve Mali Güncelleştirme

Mali Çerçeve Özet Raporu

Bütçe Politikası Özet Raporu

Orta vadeli harcama sistemlerinin amaçları213:

- Tutarlı ve gerçekçi harcama sistemleri ile makroekonomik dengenin geliştirilmesi,

- Elde edilebilir kaynakların stratejik öncelikler ve sektörler arasında tahsisinin geliştirilmesi

- Programların sürdürülebilirliği ve bakanlıkların ileri seviyede planlar yapabilmesi politika ve fonlama tahminlerinin taahhüdünün arttırılması

- Kamu idarelerinin sıkı bütçe kısıtlamaları ve özerkliğin arttırılmasının sağlanması ve böylelikle idarenin fon (kaynak) kullanmada etkinliğinin ve verimliliğinin arttırılması şeklinde belirtilebilir.