Orta Vadeli Harcama Sisteminin Tarihsel Gelişim Süreci

Almanya’da 1969 yılında yapılan bütçe reformu merkezi ve bölgesel hükümetlerin bütçe yasaları için zorunlu, standartlaşmış bir çerçeve oluşturmuştur. Reformda ilk olarak Federal Almanya Cumhuriyeti Anayasasındaki kanun hükümleri (109–115. bölümler) gözden geçirilmiş ve sonrasında, Bütçe Đlkeleri Yasası kabul edilmiştir. Bütçe Đlkeleri Yasası, federal hükümet ve eyaletlerin, bütçelerini yönetirken uymaları gereken genel ilkeleri içermektedir. Yasa, Alman Federal Hükümeti’nin Federal Bütçe Yönetmeliği’nin ve Federal Almanya Cumhuriyeti’nin tüm eyalet devletlerinin (Lander) Eyalet Bütçe Yönetmelikleri’nin üzerine inşa edilmesi için bir altyapı oluşturmuştur.

1967 yılına gelindiğinde ise uygulamaya Ekonomik Đstikrarı ve Büyümeyi Teşvik Yasası (STWE) girmiştir. Bu yasa ile bağlantılı olan bütçe reformuyla getirilen yenilikler aşağıda sayılmaktadır296:

“- Federasyon ve eyaletler bütçe yönetimlerinde makro ekonomik denge gereksinimlerini dikkate alacaklardır (istikrarlı fiyatlar, yüksek istihdam oranı, istikrarlı yeterli ekonomik büyüme ile birlikte dış denge).

296 _{Astrid LUBKE; Reforming the Public Expenditure Management System: Medium-Term} Expenditure Framework, The World Bank and Korea Development Institute Conference Proceedings “Performance Management, and Fiscal Transparency Medium-term Financial

- Borçlanma miktarı bütçe tahminleri için verilen toplam yatırım harcamalarını geçemez (Bütçe Đlkeleri Yasası md.15). Bu kurala istisnalar ise sadece makroekonomik dengeden önemli ve devamlı sapmalar olduğunda hoş görülebilir.

- Federasyon ve eyaletler bütçe yönetimlerini 5 yıllık dönemleri kapsayan finansal planlarına dayandırırlar (Bütçe Đlkeleri Yasası md.50).

- Federal Finans Bakanlığı (FMF) tarafından Başkanlık edilen Finansal Planlama Kurulu; Federasyon, eyaletler, yerel yönetimler ve yerel yönetimlerin birliklerinin finansal planlarını koordine etmek için önerilerde bulunması için kurulmuştur ((Bütçe Đlkeleri Yasası md.51).

Ayrıca bu düzenlemelere ilave olarak Federal Hükümet, eyaletler ve yerel otoritelerin bütçelerinin tek bir kritere göre değerlendirilebilmesi için şu özelliklere dayanan standartlaştırılmış bir bütçe sistemi geliştirilmiştir:

- “Amaca göre sınıflandırma sistemi: Gelir ve giderler kategorilere göre sınıflandırılır (örneğin, vergi geliri, personel gideri, faiz ödemeleri ve yatırım giderleri).

- Đşlevine göre sınıflandırma sistemi: Gelir ve giderler kamu yönetiminin görevlerine göre sınıflandırılır. (Örneğin, savunma, çevresel koruma ve muhafaza, sağlık)”.

2.3.1.1. Orta Vadeli Finansal Planlama Gerekliliği

Almanya’da orta vadeli finansal planlamanın gerekliliğine şu nedenlerle ihtiyaç duyulmuştur:

“- Yıllık bütçede yer alan kararları alırken orta vadede kamu finansmanında ortaya çıkması muhtemel gelişmeleri hesaba katabilmek,

- Yeni önlemler, reform projeleri, kanunlar ve benzerlerinin finansal etkilerini erken bir aşamada tanımlayabilmek,

- Gelecek yıllardaki maliye politikası faaliyetleri için mevcut kapasiteyi tam zamanında değerlendirebilmek ve,

- Đstenmeyen maliye politikası eğilimlerini, uzun-dönem etkileriyle birlikte, tam zamanında tanımlayabilmek ve bunlara erken bir aşamada karşı koyabilmek için gereklidir”.

Reformdan bu yana orta vadeye bağlı bir yaklaşım uygulamak elbette ki bütçe ve maliye politikasının tüm kısımlarında önemli hale gelmiştir. FMF tarafından kullanılmasıyla finansal plan, bütçedeki aşırı talepleri azaltmak için yararlı bir araç haline gelmiştir. Her yıl finansal plan hazırlama zorunluluğu federal hükümet içinde mali disiplin ve sorumlu bütçe politikası farkındalığını arttırmakta ve dengeli maliye politikasının teminine yardım etmektedir. Bu yolla maliye politikası için duyulan bir ihtiyaç erken bir aşamada tanımlanabilmektedir. Ancak finansal planlama değerli bir araç olsa da sağlıklı bir maliye politikasının uygulanmasını garanti etmez.

2.3.1.2. Finansal Planlamanın Amacı ve Dönemi

Finansal planlama, planlamanın fiili süreci anlamına gelecek şekilde kullanılır. Finansal plan ise, bu sürecin çıktısıdır. Finansal planlama detaylıdır. Finansal planlama, planlama döneminde bütçede yer alan tüm bireysel gelir ve gider durumlarının bütçe başlığı tarafından oluşan detaylı planlamayı kapsar. Almanya’da mevcut uygulamada finansal planlama, üniteler ve departmana ait bütçeler şeklinde gruplanmış ve 1100 gelir başlığı ve 5300 gider başlığını kapsamaktadır297.

Finansal planlama kapsamlıdır. Kesin olarak ayrılmış harcamaları ve orta vadeli planlama döneminde belli belirsiz doğabilecek riskler için karşılıkları kapsar. Sağlıklı finansal planlama yeterli düzeyde rezervleri de içermelidir.

Finansal planlama makro-ekonomiye uygundur. Planlama her yıl Nisan ayında Federal Hükümet tarafından üretilen toplam ekonomik kalkınma orta vadeli öngörülerine dayandırılır. Planlama ile harcamalar yönünden emek piyasası giderleri ve gelirler yönünden vergi gelirlerine özel hesaplamalar yapılabilir. Ek olarak, gelir planlaması için, “Vergi Tahminleri Üzerinde Çalışan Birim” tarafından üretilen verilere de başvurulur. Bu çalışma birimi, bireysel uzmanların yanında federal ve eyalet hükümetlerinden uzmanlardan da oluşur.

Finansal planlama, planlı ekonomilerde kullanılan tipte sabit beş-yıllık plan değil, devri veya tekrarlayan (Rolling) bir plandır. Her bütçe hazırlanışında, orta vadeli bütçelemenin mantığına uygun olarak federal hükümetin finansal planlaması Federal Finans Bakanlığı tarafından 1 yıl ileri alınarak güncellenir. Örnek olarak, 2005 federal bütçesi hazırlanmaya başlanırken, mevcut 2003–2007 finansal planının da 2004–2008 finansal planına döndürülmesi ile başlamaktadır.

Planlama dönemi 5 yılı kapsamaktadır. Đçinde bulunulan mali yıl (2004), gelecek mali yıl için taslak bütçe (2005), 3 planlama yılı (2006-2008). Almanya’da 5 yıllık dönem en uygulanabilir dönem olarak kararlaştırılmıştır. Bu süreye gerekçe olarak “daha uzun bir planlama dönemi çok fazla belirsizlik içereceği” belirtilmiştir.

Karşılaştırma yapılabilmesi için, yayınlanan finansal plan bütçe ile aynı sisteme göre hazırlanmaktadır. Yayınlandığı gibi Alman finansal planında giderler, işlevsel özelliklerine uygun olarak yaklaşık 40 kategorinin bir araya gelmesiyle sunulmaktadır. Fakat bütçedeki yaklaşık 5300 gider ve 1100 gelir başlığının tüm orta vadeli planlama verisi yönetimde mevcuttur298.

Finansal plan, hükümet planıdır. Plan, bakanlar ile başlık başlık tartışılmakta ve gözden geçirilmektedir. Sonra ana kategoriler şeklinde özetlenmekte ve hükümetin gelecek yıl için taslak federal bütçesi ile birlikte yasama organlarına teslim edilmektedir. Bütçenin aksine, finansal planın yasama tarafından onaylanmasına gerek yoktur. Parlamentoya sadece bilgi amaçlı verilmektedir299.