Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulaması

Orta vadeli harcama perspektifinde (OVHS), her bir bakanlık orta vadeli bütçesini hazırlamaktadır. Örneğin F1 2000, bakanlık her üç yıl için bir bütçe hazırlayacaktır. 2001 mali yılından 2003 mali yılına kadar. Aktüel bütçeler 2001 yılı için hazırlanır ve ikinci mali yıl (2002) ve üçüncü mali yıl (2003) için bütçe tahminleri hazırlanır. 2002 mali yılından ve 2003 mali yılına kadar geçen üç yıllık periyot dıştaki yıl olarak adlandırılan kısmına ilişkindir ve üçüncü yıllara ilişkin bütçe tahminleri teknik olarak ileriye dönük tahminler şeklinde adlandırılmaktadır214.

Bakanlığın bütçesi, ilk yıl için iki kısma ayrılabilir. Birincisi temel bütçe, ikincisi ise temel bütçenin üzerindeki bütçe’dir. Temel bütçe, devam etmekte olan programlara ve yıl içinde tamamlanacak projelere ilişkin tüm harcamaları kapsarken, temel bütçenin üzerindeki bütçe (ABB) sadece yıl içinde başlanacak yeni programlara ilişkin harcamaları kapsar215.

Temel bütçenin üzerindeki bütçe (ABB), üç yıllık periyodun dıştaki yıllar olarak adlandırılan yılları için muhtemel gider etkisine sahiptir. 1’nci yılda inşa edilen bir otoyolun, 2’nci ve 3’ncü yıllarda sürdürülmeye ihtiyacı vardır (belki de

213 _{World Bank, Public Expendıture Management Handbook; 1998, a.g.e., s. 48.} 214 _{SCHIAVO CAMPO - TOMMASI; 1999, y.a.g.r., s. 30.}

daha da sonra). Dolayısıyla, hükümet, birinci yıl, otoyolun yapımı için para harcarken, ileriki yıllarda onu devam ettirebilmek için ek ödenekler ayırmak zorundadır. Üstelik otoyolun tamamlanması üç yıl sürebilir ve bu nedenle sermaye harcamaları için her üç yıla ödenek ayrılmalıdır. Her durumda 2’nci ve 3’ncü yılların tahmini bütçeleri ek harcamaları içermek zorundadır. Bu harcamalar “temel yılın üzerindeki” tahminler olarak adlandırılabilir.

Tablo 6, temel bütçe üzerindeki bütçe (ABB) harcamalarının nasıl işlediğini göstermektedir. 1’nci yıl, temel bütçe 400 milyon lira olarak varsayılmıştır. Tahminden sonra yıl içinde başka hiçbir yeni program harcaması bulunmamaktadır (ve bu yüzden temel bütçe o yıl için teklif edilen bütçedir). Enflasyon oranı % 10’dur ve 2’inci ve 3’ncü yıllar bütçeleri sırasıyla 440 milyon lira ve 484 milyon lira’dır. Başka bir ifadeyle 1’nci yılın bütçesi, 2’nci yılın ve üçüncü yıllarda enflasyona göre uyarlanmaktadır. Eğer, yeni program harcaması olarak toplam 100 milyon lira, 1’nci yıl için teklif edilirse (ki temel bütçe üzerindeki bütçe harcaması artık 100 milyon lira’dır.), önümüzdeki dönemde bu programlara devam edilecekse, ikinci yıl için ekstra 10 milyon lira ve üçüncü yıl için 15 milyon lira harcanması gerekmektedir. 2’nci ve 3’ncü yılın tahmini bütçeleri yukarıya doğru söylediğimiz miktarda revize edilmelidir216.

Tablo 6: OVHS Örnek Uygulama “Temel Yıl”

1.yıl 2.yıl 3.yıl 4.yıl

Temel

Yıl/Tahmin. 400 440 (tahmin) 484 (tahmin) - Bakanlık Bütçesi ABB 100 10 15 - Öneriler/Tahmin Bakanlık Bütçesi 500 450 (tahmin) 499 (tahmin) -

Not: Birinci yılın bütçesi kesinleşmiş, ikinci ve üçüncü yıl bütçeleri ise tahminlenmiş verilerdir.

Tablo 6, tipik bir bütçe ile OVHS altında geliştirilen bir bütçe arasındaki temel farklılığı gözler önüne sermektedir. Tipik bir bütçe mevcut harcamaları yalnızca bir yıl için gösterecektir. Đkince ve üçüncü yılları ise kapsamayacaktır.

Orta vadeli harcama perspektifi (OVHS)’nde üç yıllık bütçeler, sürekli olarak gelecek üç yıllık periyot üzerine inşa edilir. Tablo 6, tablo 7’ye dayandırılarak bunun nasıl yapıldığını göstermektedir.

Tablo 7: OVHS Örnek Uygulama “Đkinci Yıl”

1.yıl 2.yıl=1.yıl 3.yıl=2.yıl 4.yıl=3.yıl

Temel Yıl/Tahmin. - 450 499 (tahmin) _(tahmin) 549 Bakanlık Bütçesi

ABB - 80 10 10

Öneriler/Tahmin

Bakanlık Bütçesi - 530 509 (tahmin)

559 (tahmin)

Tablodan izleneceği gibi 2’nci yıl geldiğinde bu 1’nci yıl, 3’ncü yıl ise 2’nci yıl ve 4’nci yıl ise 3’ncü yıl olmaktadır. 2’nci yılın tahmini bütçesi (Tablo 6’daki), 1’nci yılın temel bütçesi olmaktadır, (Tablo 7’deki); buna paralel olarak 3’ncü yılın tahmini bütçesi 2’nci yılın tahmini bütçesi olmaktadır. Hiçbir yeni program harcaması olmadığı varsayımıyla (bu nedenle ABB bulunmamaktadır). 4’ncü yılın tahmini bütçesi % 10’luk enflasyon oranı eklenerek elde edilmektedir.

Şimdi varsayalım ki 2’nci yıl yeni sermaye yatırım harcamaları olarak 80 milyon lira olarak teklif edilmekte ve 3’ncü ve 4’ncü yılların her biri için de yinelenen harcamalar olarak 10’ar milyon lira gerekmektedir. Başka bir ifadeyle temel bütçenin üzerindeki bütçe (ABB) 80 milyon liradır. Daha sonra tahmini temel bütçe 3 ve 4’ncü yıllar için 10’ar milyon lira yukarıya doğru ayarlanmaktadır. 3’ncü yıldan 5’nci yıla doğru sütunlar yeni 3 yıllık teklif edilen bütçedir.

Özetle, herhangi bir anda, her zaman, bir bütçenin hazırlanmasında ya da güncellenmesinde üç yıl vardır. Bir aktüel (teklif edilen) bütçe ilk yıl için ve tahmin edilen ikinci ve üçüncü yıl bütçeleri.

Devri olma (Rolling Over) özelliği nispeten basit ve açıktır. Ancak bütçeleme süreci üzerinde önemli anlamlı etkilere sahiptir. Tekrar 6 numaralı tabloya dönecek olursak, 2’nci yılın tahmini bütçesi, takip edilen yılın temel bütçesi olmaktadır. (Tablo 7). Bu şu demektir ki, 2’nci yıl aktüel bütçe tartışmaları esnasında, makroekonomik koşullardaki değişikliklere tepki olarak yapılması muhtemel ayarlamalar dışında, devam etmekte olan programa ilişkin olarak artık hiçbir tartışma olmayacaktır. O tür programların bütçeleri, bir önceki yılın tahmini bütçeleri tarafından çoktan kapsama alınmıştır ve üzerinde başka hiçbir esaslı tartışmaya ihtiyaç duymazlar. Bu, çoğu zaman hükümetleri o yılın yeni programları üzerinde odaklanma hususunda özgür kılar. Geleneksel bütçeleme sisteminde, devam eden programlar üzerinde çok zaman israf edilmektedir. Sonuç olarak, yeni programları tartışma ve müzakere etme hususunda çok daha az zaman vardır.

Bir başka sonuç da bu tür programlara ilişkin kaynak tahsisi üzerindeki stratejik odaklanmada zayıflama ve kayıptır. OVHS, etkili şekilde bütçe tartışmalarından, yeni program tartışmalarına ve onların gelecek harcamalarının muhtemel etkilerine ağırlık vermektedir ve bu onu ülkenin stratejik önceliklerinin arttırılmasında güçlü bir mali araç yapmaktadır.

Planlama dairesi, programın başlatılması ve sürdürülmesinin maliyetini bulması açısından bütçeleme dairesine göre stratejik bir üstünlüğe sahiptir. Planlama dairesinin asıl hedefi nelerin gerekli olduğunu gözler önüne sermektir. Özellikle, programın gerçek maliyetini bütçeye yanlış yansıtma (aktarma) konusunda eğilim içindedir. OVHS, planlama dairesinin, orta vadedeki ilave maliyetleri göstermesini sağlayarak, bu asimetrik durumu açıklamasına yardımcı olur. Örnek olarak, eğer daire 1’nci yıldaki maliyetleri olduğundan daha küçük ya da önemsiz gösterirse, sonraki yıllarda ilave fonlar bulunmasını gerektirecektir. Yoksa başarılı olduğu yıllarda yeni bir program olduğunu iddia edemeyeceği için hiçbir yeni fon bulunamayacaktır. Bundan dolayı, bütçeleme dairesi projenin (dönemin) gerçek maliyetinin daha iyi bir fotoğrafını çekebilecektir.

OVHS, bütçe programları ve projeler arasında, kaynakların şeffaf bir şekilde dağıtımını sağlayarak, tahsislerde verimliliği arttırır. Tahsislerde verimlilik demek, hükümetler parayı “doğru” şeylere harcayacak demektir. Ancak “doğru” maliyetlere ve vatandaşların bunları uygun şekilde değerlendirip değerlendiremeyeceğine bağlıdır. Program ve projelerin doğru ve tam maliyetini elde etmek, tahsislerde verimliliği teşvik eden gerekli şartların sağlanmasına bağlı olmaktadır. Söz konusu gereklilikler ve sistemin aşamaları bu bölümün temel amacını oluşturmuş ve değerlendirilmeye çalışılmıştır. Bu değerlendirmeler çerçevesinde ikinci bölümde orta vadeli harcama sistemi, seçilmiş bazı ülke uygulamaları çerçevesinde ele alınacaktır.

ĐKĐNCĐ BÖLÜM

BAZI ÜLKELERDE ORTA VADELĐ HARCAMA SĐSTEMĐ UYGULAMALARI

Orta vadeli harcama sistemi, yukarıdan-aşağıya bütçeleme ile birlikte pek çok OECD ülkesi ve gelişmekte olan ülke tarafından son on beş yılda dikkat çekici bir şekilde uygulanmaktadır217. Sistem ile getirilen uzun dönemli bütçeleme aracılığıyla, mali risklerin218 kontrol altına alınması ve kaynak tahsisinde etkinliği ve etkililiği sağlamada pratik bir araç haline getirilmiştir. Örneğin, ülke uygulamalarında da ele alınacak Đsveç, orta vadeli harcama sistemini uygulama gerekçesini mali açığını azaltmak olarak göstermiştir. Đsveç’in sisteme geçişinden sonra mali dengesinde önemli değişimler yaşanmış, 1994’te GSYĐH’sının % 10,8’i olan bütçe açığı, 2001’de % 4,8 bütçe fazlasına dönüşmüştür219. Benzer şekilde Đngiltere’de OVHS uygulaması ile birlikte kamu yatırımlarında önemli artışlar sağlamıştır. Ülkenin 1997’de 20 milyon Đngiliz poundu tutarında olan yatırımları, 2003 yılında 31 milyon pounda ulaşmıştır220. Avustralya’da da bütçe GSYĐH’nın % 4’ü kadar açık verirken, sisteme geçiş sonrasında bütçe fazla vererek GSYĐH’nın % 2’sine çıkmıştır221.

Örnekleri arttırmak mümkün olmakla birlikte sistemi “sihirli bir değnek” olarak da görmemek gerekmektedir. Ülke uygulamaları, sistemin zamana yayılmasını ve pek çok sorun ile ilişkili olan bütçe reformunun, gerekli diğer reformlar ile desteklenmesinin gerekliliğini göstermektedir.

217 _{2000 yılının başında 20 OECD ülkesinin orta vadeli harcama sistemini uygulamak için}

araştırmalarını başlattığını ve 7 tanesinin ise geçiş yaptığı görülmektedir.

http://www.oecd.org/document/61/0,2340,en_2649_ 34119_2494461_1_1_1_1,00.html., (Erişim: 10.03.2009).

218 _{Burada kasdedilen risk; kurumun hedeflerinin gerçekleşmesini engelleyecek her türlü mali}

engeldir.

219 _{Swedish Ministry of Finance, The Swedish Medium-term Budget Statement, 2003, s. 7.} 220 _{Liz PASSMAN; Presentation on Public Expenditure Planning and Control, UK Treasury,}

November 2003, s. 4.

Bu çerçevede aşağıda orta vadeli harcama sistemi uygulamasında önemli ilerlemeler kaydetmiş bazı ülkeler ele alınacaktır. Bu ülkeler içinde bütçe reformlarının başlangıç yeri olarak gösterilebilecek, köklü bir mali yapıya sahip Amerika Birleşik Devletleri gelişmiş ülke uygulamaları kapsamında değerlendirilecektir. Sonrasında Đskandinav geleneğinin ilginç bir örneği olan Đsveç ve Kıta Avrupa’sı geleneğine sahip Almanya uygulamaları ortaya konacaktır. Uygulamalarıyla lider ve en başarılı konumda olan222, OECD ülkelerinden Anglo- Sakson geleneğine sahip Avustralya223 ve nihayet OVHS’ne geçiş aşamasındaki az gelişmiş ülkelere örnek gösterilen ve sistemin iyi uygulanması ve yaygınlaşması için yoğun çaba sarfeden Güney Afrika ülkesi Malawi üzerinde durulacaktır.

2.1.AMERĐKABĐRLEŞĐKDEVLETLERĐ

Amerika Birleşik Devletleri’nde (ABD) bütçelemenin orta vadeli yönleri yıllık bütçe sürecinin ayrılmaz bir parçasıdır. Bu kısımda ABD’nin bütçe süreçlerinin yasama ve yürütme ile ilgili yönleri ile birlikte, çok yıllı bütçelemenin temel kural ve süreçleri incelenecektir. Ayrıca ABD kamu sektörünün, bütçe süreci, süreçte rol alan kilit aktörler ve yıllık bütçe sürecindeki çok yıllı makroekonomik tahminleme yöntemi değerlendirilecektir. Bölümde uyuşmazlık çözüm mekanizmalarını içerecek şekilde kaynakların sektörel dağılımına değinilmiştir. Sonrasında yürütme ile ilgili bütçenin politik içeriği ve aidiyeti sorunlarına, yasamanın rolüne ve yıl içi harcama tavanlarına yer verilecektir.

222 _{Jack DIAMOND; “Budget System Reform in Emerging Economies The Challenges and the}

Reform Agenda”, International Monetary Fund Occasional Paper, 245, Washington DC, 2006, s. 6.

223 _{Tolga DEMĐRBAŞ; Kamu Harcama Yönetimi Bağlamında Orta Vadeli Harcama Sistemi ve} Türkiye Açısından Değerlendirilmesi, Uludağ Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitisü Maliye

Anabilim Dalı, Bütçe ve Mali Planlama Bilim Dalı, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Bursa 2006, s. 107.