2.4. AVUSTRALYA
2.4.2. Orta Vadeli Harcama Sisteminin Tarihsel Gelişim
ve programlar ile bunların uygulanması için ayırdığı kaynaklar arasındaki bağlantıların yetersizliği düşüncesi hakimdi. Mali kriz, mevcut devlet politikalarının uygulanabilirliği hakkındaki temel endişeleri oldukça artırmış bulunmaktaydı. Bu endişelerin giderilmesine cevap olarak, karar alma sürecinde sadece marjinal etkisi olan ve bunu kaynak tahsisi kararlarında ve kaynak kullanımında merkeze oturtan, geleceğe dair tahminleme sisteminin uygulanması şeklinde olmuştur.
2.4.2.1. Makro Mali Hedefler
Merkezi hükümet 1985’ten başlayarak GSYĐH’ya oran olarak gelir ve giderlerin oranlarının azalmaması ile açık/GSYĐH oranının azaltılmasını içeren adapte edilmiş orta dönemli bir “üçlü yapı” stratejisi uygulamıştır. Geleceğe dair tahminlemenin güvenilirliği bu stratejinin başarısında merkezi öneme sahiptir. Öyle ki % 4 olan açık 1980’lerin sonuna kadar % 2 fazlaya dönüştürülmüş; hükümet, ana stratejik önceliklerini yansıtmak için harcamaları önemli derecede yeniden yapılandırmış ve teşvikler kaynakların verimli ve etkin kullanımı için oldukça güçlendirilmiştir311.
1990’ların başlarındaki durgunluk açıklarda geri dönüşlere neden olmuş ve mali hedeflerde dengeye ulaşılması için gerçekçi tahminlere odaklanılmıştır. Daha önemlisi özellikle seçimden 3 ay önce hükümetin, düzenli olarak harcama ve gelir projeksiyonlarını yayınlamasını gerektiren, “Bütçe Saydamlığı” raporu yürürlüğe girmiştir. Buna ek olarak Yeni Zelanda Mali Sorumluluk Anlaşması daha da ileri gitmiş ve hükümetin uzun dönem mali hedeflerini kamuya açıklaması gerekliliğini ve krallık borç düzeyinin kabul edilebilir bir düzeyde tutulması ve gelecek yıllardaki vergi oranlarının düzeyi ve istikrarı hakkında mantıklı tahmin edilebilirlik düzeyi ile tutarlı politikalar takip etme gerekliliğini zorunlu hâle getirmiştir.
311 Bert HOFMAN; Orta Vadeli Harcama Sistemi Avustralya Deneyimi: Çin PER’in Eki,
2.4.2.2. Đleri Tahminler
“Đleri tahminler” 312 sistemi Avustralya’da 1970’li yılların sonlarından başlayarak 1980’li yıllarda daha da yaygınlaştırılmıştır. Đleri tahminler süreci, cari mali yıldan sonraki 3 yıl için döngüsellik prensibi altında ve politika değişimi olmayacağı varsayımı ile harcamaların düzey ve niteliğini planlayan tahminler üretir. Đleri tahminler mevcut politika maliyetlerinin bir öngörüsü olup, merkeziyetçi bir yapısı bulunmaktadır. Çünkü tahminler Bakanlar Kuruluna bağlı bir komisyon tarafından yönlendirilmektedir313. Đleri tahminler, program harcamalarının endekslendiği enflasyon ve tahmin edilen maliyetleri arttırabilecek veya düşürebilecek hükümet politika kararları gibi unsurları da hesaba katmak için düzenli olarak düzeltilmektedir.
1983-1984 yılları öncesi uygulamada Finans Dairesi314 program harcaması için ileri tahminler uygulamasına, ilk yıl için dikkat etmekte ve kamu idarelerinden gelecek yıllara dair teklifler toplamaktaydı. Dolayısıyla bu teklifler kamu idarelerinin gelecek ihtiyaçlarının belirlenmesinde en temel kaynağı oluşturmaktaydılar. Ancak bu uygulama M. Keating ve M. Holmes (1990) tarafından “hükümet harcamalarının artmasının temel nedenlerinden birisi” olarak tanımlanmıştır315.
Đleri tahminlemede yeni yaklaşım altında, finans dairesi, diğer kamu idareleri ile mevcut programlar için tahminlerin pazarlığını yapmakta ve sonra bu tahminlerin, yukarıda belirtildiği gibi, ekonomik parametrelerdeki değişimleri, diğer teknik varyasyonları ve en önemlisi hükümetin politika kararlarının etkilerini yansıtması için düzenli aralıklarla güncellenmesi sorumluluğunu üstlenmektedir. Aynı süreç, tüm ileri tahminler için planlanmış ve maliyetlerin Kabine tarafından düşünülen politika teklifinin bir parçası olarak gerekli olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Süreç yeni politika ve program teklifleri ile devam etmektedir. Dolayısıyla, finans dairesi ileri tahminlerin “sahibi” olarak görülür.
312 Bazen “ileri tahminler” yerine “öngörümleme” de kullanılılabilmektedir. 313 YILMAZ – SUSAM; 2005, a.g.t., s. 122.
314 Türkiye’de Maliye Bakanlığına eş değer bir kamu kurumu. 315 HOFMAN; 2007, a.g.e., s. 2.
Đleri tahmin harcamalarının yeniden-müzakere edilme eğilimi her zaman bulunmaktadır. Ayrıca sistem bakanlara bütçe konularında göreceli olarak daha küçük oranlarda yer vermektedir ki bu politika veya stratejik kararları gerektirmekte ve daha politik odaklı bir durumu ortaya koymaktadır. Dolayısıyla ileri tahminler bütçeleme sürecinde stratejik politika konularına daha fazla odaklanmayı sağlayan bir disiplin mekanizmasıdır. Aynı zamanda ileri tahminler kamu idareleri ve kurumlar için kaynak düzeyleri hakkında daha fazla tahmin edilebilirlik gücü sağlamaktadır.
Avustralya’da kamu mali yönetiminde idarecilik yapan bir yetkili ileri tahminlerin önemli etkilerini aşağıdaki gibi beyan etmiştir:“Günümüzde bütçe sistemi ile birlikte ileri tahminlere sahip olduğumuz ve her bütçe yılı için bir temel üzerinde pazarlık etmenin artık devam etmediği gerçeği çok büyük bir ilerlemedir. Eğer yaptıklarımız arasından diğerlerinden üstün olarak bir şey seçmek zorunda kalırsanız, bu reform en etkileyici değişim olacaktır” 316.
1983 yılına gelindiğinde ise hükümetin ileri tahmin harcamalarını yayınlaması ile sistemde önemli bir aşamaya gelindiğini göstermiştir. Gelecek üç yıllık dönem için maliyetlerin ifşa edilmesi gerekliliği, gelecek anlaşmalar hakkında daha fazla haberdarlık (bilgi) üretme ve Parlamento ve kamuya bütçe gerçeklikleri ve kamu harcama desenleri ve öncelikleri ile ilgili olarak daha iyi bilgi sağlama amaçlarını gütmektedir. Yayınlama kararı aynı zamanda ileri tahminlerin daha ciddiyetle ele alınması anlamına gelmektedir. Dolayısıyla kamu mali yönetiminin harcamalar konusunda kademeli bir şekilde ileri tahminlerini güncellemelerine yol açmaktadır317.
Đleri tahminler sistemi evrimleştikçe hükümetin üç yıllık ileri tahmin periyodunda harcamalarda ihtiyari değişikliklere yol açan politika kararlarının maliyetlerini açıklaması ve haklılığını ispatlaması gerekmektedir. Tahminler bütçede bütçe yılı verileri ile birlikte yayınlanmakta ve ileri yıllar ve bütçe arasındaki tutarsızlıklar bütçe dokümanlarında uzlaştırılmaktadır. Özetle, bütçe tahminleri bir önceki yılı derleyen ileri tahminler ile uzlaştırılmaktadır. Söz konusu reformlar,
316 HOFMAN; 2007, a.g.e., s. 4.
bakanların ve onların altında çalışan bürokratların gelecek harcamalar bağlamında cari bütçe yılının yerine orta vadeli periyoda (4 yıllık) kaydırma eğilimindedir.
Đleri tahminler hakkında 1993 yılında yapılan bir değerlendirmede, sitemi genel hükümet harcama sınırları ile ilişkilendirmiş ve tahminleri “harcama kontrol sürecinde merkezidir” şeklinde karakterize edilmiştir. Hükümetin bütçeleme ve finansal yönetim reformlarının gelişiminde etkili olmuş kamu mali yönetiminde idarecilik yapmış emekli bir yetkili 1980 yılında şunu belirtmiştir: “Đleri tahminler süreci ve sisteminin oldukça merkezi olduğu ifade edilmiştir. Sistem, Harcama Đzleme Komitesinin makroekonomik ve stratejik politika-üretmesini, portföy bütçelemesini ve maliyet sistemlerini takip etmesini ilişkilendiren ve bütçelemenin temel direğini oluşturan bir özelliğe sahipti.
Karar almada daha stratejik bir yaklaşım için, mevcut politikaların finansmanında daha fazla tahmin edilebilirlik ve başka yerlerde daha iyi verilen kararların bütçeleme alanından çıkarılması için bir çerçeve sağlamaktaydı. Ayrıca sistem güven üzerine kurulmuş ve davranışları kökünden değiştirmiştir. Belki de buradaki en önemli faktör resmi kuralları değiştirerek tüm oyuncuların bu yeni kurallara uymaları gerçeğidir”.
2.4.2.3. Kaynak Tahsisinde Seçim Sorunu
1980’lerin ortalarında Emek Hükümeti318 tarafından kurulan Harcama Đzleme Komitesinin (HĐK) bütçeleme sürecinin üç aşamasını takip eden gelişiminde önemli bir role sahip olduğu hakkında pek şüphe yoktur. Başbakan, Hazine Bakanı ve Maliye Bakanı’nın yanında diğer bir takım yönetici “harcama” bakanlarından oluşan söz konusu komite Kabinenin bir alt-komitesidir. Komite, aynı zamanda genel mali çerçevenin belirlenmesinden ve mali gereklikleri yansıtmanın yanında hükümetin önceliklerini değiştirmek için gerekli politika değişikliklerini içeren stratejik politika üretimi yönetiminden sorumluydu319.
318 Türkiye’deki Đşçi Partisi benzeri bir partinin kurduğu hükümet gibi.
HĐK tarafından verilen kilit stratejik kararlardan bir tanesi yıllık bütçenin kesinleştirilmesi için her bir sektörel bakanlığa yapılacak kaynak tahsisidir. Bu kaynağın, mevcut politika ileri tahmininden daha yüksek veya düşük olmasına bağlı olarak ayrı sektörlerde yer alan bakanlıkların tasarruf edebilmesine imkân sağlayacak veya yeni inisiyatifler oluşturabilecek program değişiklikleri aramak zorunda bırakabilecektir. Burada kilit nokta kaynakların sektör bakanlıkları tarafından genel hükümet politikaları ve katı bütçe kısıtlarına uygun olarak sektörlerindeki politikalar ve programlara en iyi şekilde dağıtılmasıdır.
Sistemin üçüncü unsuru “cari giderler” sistemidir. Bu sistem kamu idarelerin mali yöneticilerine katı bir bütçe kısıtı altında personellerini ve idari kaynaklarını yönetmede önemli esneklikler sağlamaktadır. Fakat esneklik ancak orta vadede tahmin edilebilecektir. Bu sistem yönetim için harcamalar üzerinde yıllık pazarlık etme imkânını ortadan kaldırmıştır. Söz konusu kısıt bakanları karar alma aşamasında belirli limitler dahilinde kalmaları gerekliliğinden kurtarmıştır. Cari giderler kamu idarelerin mali yöneticileri ve Maliye Bakanlığı arasındaki güveni arttırmıştır.
Son olarak ileri tahminler sisteminin Maliye Bakanlığı’na bir banker rolü üstlenme imkânı sağladığını belirtmekte yarar vardır. Sistem, Avustralya vergi sisteminin temel modernizasyonu da sağlamıştır. Đleri tahminler sayesinde Maliye Bakanlığı, Vergi Dairesi’nin yatırım tarafından elde edilmiş tasarrufların olduğu yıllar dışında cari giderlerini de düşürmeyi başarmıştır.
2.4.3. Genel Değerlendirme
Avustralya’da uygulamaya giren orta vadeli harcama çerçevesi, bütçe süreci üzerindeki makro mali göstergeler kapsamında stratejik önceliklere odaklanarak kurulmuş örnek bir bütçe sistemidir. Sistem harcama birimlerine kayda değer bir esneklik ve tasarruf sağlamalarını teşvik için imkân sağlamıştır. Ancak bununla
birlikte reformlar çıktılar üzerine ve hesap verilebilirlik sağlamaya odaklanmış olmasına karşın bu uygulamalar tam manasıyla şekillendirilmemiştir320.
Avustralya’da reformlar birbirleri ile bağlantılı şekilde kurgulanmıştır. Đlk olarak Avustralya bütçe reformları “ileri tahmin” sistemlerinden oluşturulmuştur. Politika değişikliği olmaz ise bütçe tahsislerinde otomatik ve dönemsel bir şekilde yapılan politika ve programların en az maliyetlerini içeren “üç yıllık tahminlerden” meydana gelmektedir.
Ülkede yapılan bütçe reformlarıyla bakanlıkların önemli bir şekilde zaman kazandığı da gözlenmektedir. Nitekim 1981 yılında 370 olan kabine toplantıları, 1988-1989’da 180’e, 1989-1990’da 121’e düşürülmüştür.
Đleri tahmin yöntemiyle bakanlıkların gelecekte ne düzeyde gelir toplayacağı ve bunun ne kadarını harcayacağını açık bir şekilde ortaya koymaktadır. Geleceği bağlamak kamu idarelerine gelecek ve mevcut kaynaklar hakkında daha netlik ve böylece teknik etkinliği de arttırmıştır. Bütçe sürecinde şeffaf ve hesap verebilir bir işleyiş politikaların uygulanabilirliğini çok daha kolaylaştırmıştır.