Diante da nova realidade da sociedade Brasileira, que passou não apenas a ter acesso a bens e serviços antes inacessíveis, como também passou a lidar com
a oferta de novos produtos e serviços, com o advento da tecnologia, desenvolvimento de classes sociais e necessidade de consumo sustentável, o Governo Federal objetivando fortalecer as atividades do SNDC e, dessa forma, otimizar as ações de realização da PNRC, lançou em março de 2013 o Plano Nacional de Consumo e Cidadania (PLANDEC) 441, representado, normativamente, por vários atos, com destaque para o Decreto n. 7.963 de 15 de março de 2013, na data da comemoração do Dia Mundial do Consumidor em todo o território nacional, com a pretensão de ser “um novo marco regulatório das relações de consumo no Brasil, de modo a transformar a proteção do consumidor numa política de Estado442”.
Bruno Miragem disserta sobre o assunto:
O Decreto que instituiu o Plano Nacional de Consumo e Cidadania foi saudado de forma praticamente unânime, como um novo e importante capítulo na realização, pelo Estado Brasileiro, do mandamento constitucional de defesa do consumidor443.
Dilma Rousseff, no discurso sancionatório do plano:
O programa tem o escopo de proteger o cidadão e defender o consumidor, além de melhorar a fiscalização e a qualidade dos serviços regulados. Consumidores e fornecedores são parceiros e atores da economia, todos conectados por laços visíveis e invisíveis, que precisam encontrar soluções e evitar conflitos para tornar saudáveis as relações de consumo. O principal objetivo do Plano é tornar as ações de defesa do consumidor uma política de Estado444.
Essencialmente o PLANDEC permitiu a criação de uma superestrutura estatal para garantir a efetividade das normas de proteção ao consumidor.
441 Três iniciativas incluindo o PLANDEC fez o Brasil vencedor do prêmio
Country Award 2014, para a
região das Américas e Caribe, promovido pela Child and Youth Finance International (CYFI). A
premiação reconhece as realizações de autoridades governamentais voltadas para a educação e a inclusão financeiras de crianças e jovens, e que ampliem o alcance da cidadania econômica por meio de canais formais e não formais de educação. Disponível em: <http://www.cvm.gov.br/port/infos/Brasil-recebe-premio-internacional-programa-educacao-financeira- escolas.asp>. Acesso em: 14 dez. 2014.
442 Integra do discurso de Dilma Rousseff. Disponível em: <http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-
planalto/discursos/discursos-da-presidenta/discurso-da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-na- cerimonia-de-anuncio-de-medidas-de-protecao-ao-consumidor>. Acesso em: 14 dez. 2014.
443 MIRAGEM, Bruno.
O Plano Nacional de Consumo e Cidadania. Ob. cit., p. 281.
444 Integra do discurso de Dilma Rousseff. Disponível em: <http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-
planalto/discursos/discursos-da-presidenta/discurso-da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-na- cerimonia-de-anuncio-de-medidas-de-protecao-ao-consumidor>. Acesso em: 14 dez. 2014.
Essa estrutura ainda se encontra numa fase de gestação, mas já com a incutida dúvida “se a partir de agora será o comando que vem faltando no CDC ou será um sistema paralelo? E também: a nova estrutura será compatível com o conceito de sistema vigorante no CDC?445”.
No que diz respeito ao conteúdo normativo, o Plano não é, propriamente, uma inovação ou uma atitude vanguardista. Trata-se, guardada as devidas proporções, de um instrumento pleonástico, uma vez que o CDC já estabeleceu os objetivos, os princípios, e os instrumentos da Política Nacional das Relações de Consumo, bem como os Direitos Básicos dos Consumidores em 1990.
O PLANDEC quer reforçar e ajustar a coordenação do SNDC, articular objetivos e metas para a PNRC, e chancelar a articulação política ao atribuir responsabilidade nos Ministérios, colocando o debate da Defesa do Consumidor em alto escalão do Governo Federal.
Ao que parece o PLANDEC é uma institucionalização de políticas públicas a partir de um aparato estatal condizente com os tamanhos dos problemas de consumo e de procedimentos dos órgãos de proteção ao consumidor.
No artigo 1º do referido Decreto, está desde pronto definido sua finalidade, qual seja promover a proteção e defesa do consumidor, por meio da integração e articulação de políticas, programas e ações.
Bruno Miragem tece suas considerações:
Há por parte do Estado um dever de planejar sua atuação em todas as áreas, o que implica, dentre outras providências, a definição das finalidades e a priorização de sua atuação, a otimização dos recursos disponíveis e a definição de competências e atribuições entre todos os envolvidos446.
A execução do Plano será coordenada diretamente pela União, mas com a colaboração direta dos demais entes federados e, também, com a sociedade civil, seja de forma direta, seja por meio das entidades civis de proteção do consumidor.
445 PASQUALOTO, Adalberto.
Sobre o Plano Nacional de Consumo e Cidadania e a vulnerabilidade política dos consumidores. Ob. cit., p. 251.
446 MIRAGEM, Bruno.
O artigo 2º versa sobre as diretrizes específicas, representando na essência, um reforço de temas já tratados no CDC, quais sejam: i) educação para o consumo; ii) adequada e eficaz prestação dos serviços públicos; iii) garantia do acesso do consumidor à justiça; iv) garantia de produtos e serviços com padrões adequados de qualidade, segurança, durabilidade e desempenho; v) fortalecimento da participação social na defesa dos consumidores; vi) prevenção e repressão de condutas que violem direitos do consumidor; e vii) autodeterminação, privacidade, confidencialidade e segurança das informações e dados pessoais prestados ou coletados, inclusive por meio eletrônico447.
No artigo 3º do PLANDEC, são estabelecidos seis objetivos centrais sejam: i) garantir o atendimento das necessidades dos consumidores; ii) assegurar o respeito à dignidade, saúde e segurança do consumidor; iii) estimular a melhoria da qualidade de produtos e serviços colocados no mercado de consumo; iv) assegurar a prevenção e a repressão de condutas que violem direitos do consumidor; v) promover o acesso a padrões de produção e consumo sustentáveis; e vi) promover a transparência e harmonia das relações de consumo.
Os objetivos traçados no PLANDEC estão alinhados aos objetivos da PNRC prevista no art. 4º do CDC, fato este que revela uma sinergia no direcionamento do estado para a concretização da defesa do consumidor, e de forma resumida, a tabela abaixo:
Figura 11
447 Art. 2º, Decreto 7963/2013. Institui o Plano Nacional de Consumo e Cidadania e cria a Câmara
Muito relevante é a estrutura criada para a consecução das finalidades que estabelece o PLANDEC. Nesse sentido, o artigo 4º448 descreve os três eixos de atuação específica, os quais podem ser entendidos como um conjunto de temas, os quais orientam o planejamento de um determinado trabalho, funcionando como um suporte ou guia para torná-lo mais eficaz.
O sentido figurado do termo eixo trazido pelo legislador é de ideia principal. Assim, através desses eixos, foram definidos os parâmetros a serem seguidos na estruturação. Dessa forma, o artigo 4º em seus incisos preceituam o norte do PLANDEC, a saber: (i) prevenção e redução de conflito; (ii) regulação e fiscalização; (iii) fortalecimento do Sistema Nacional do Consumidor.
A perspectiva de atuação do primeiro eixo quanto à prevenção e redução de conflitosvêm se afirmando como uma das grandes linhas de compreensão do direito contemporâneo, muito difundida no Brasil, pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ)449.
Essa linha também enquadra-se enquadra-se no objetivo da Política Nacional das Relações de Consumo (PNRC) prevista no artigo 4º do CDC e nas políticas de redução de litígios acampada pelo CNJ.
Bruno Miragem faz uma interveção sobre o tempo do conflito de consumo e o reflexo da efetividade:
O custo e o tempo dos conflitos revelam-se como fatores que comprometem a satisfação dos interessados com a decisão jurídica que deles resulta, tanto no âmbito administrativo quanto no judicial. Por outro lado, a exclusividade ou preponderância do modelo de atuação a posteriori do Estado, no domínio das relações de consumo, revelam-se ineficientemente. Permite aos infratores a padronização de conduta infratora e a internalização de seus custos de acordo com o tempo que separa a obtenção de vantagens indevidas e o de que, em situações proporcionalmente muito reduzidas frente ao contingente de lesões cometidas, são obrigados a restituir indenizar ou ainda, submetem-se a sanções administrativas decorrentes do ilícito. Dai que o incentivo à prevenção e redução de conflitos deve ser destacada450.
448 Artigo 4º do Decreto 7963/2013. Institui o Plano Nacional de Consumo e Cidadania e cria a
Câmara Nacional das Relações de Consumo. Presidência da República.
449 Portaria nº 34 de 14 de março de 2013 do CNJ. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/>. Acesso
em: 2 fev. 2015.
450 MIRAGEM, Bruno.
Para execução do eixo da prevenção e a redução de conflitos, o PLANDEC traça três linhas de ação para o aprimoramento dos procedimentos de atendimento ao consumidor quanto ao: (i) pós-venda de produtos e serviços; (ii) a criação de indicadores e índices de qualidade das relações de consumo; (iii) e a promoção da educação para o consumo, incluída a qualificação e capacitação profissional em defesa do consumidor, as quais são esclarecidas por Adalberto Pasqualoto:
Pós-venda é conceito amplo que pode abranger desde a atenção ao
consumidor prestada pelos canais de atendimento tipo SAC ou via telefone pelos serviços de 0800 (ambos não costumam funcionar nas empresas), até a reclamação fundamentada nos PROCONS. Aparentemente, a preocupação imediata é com a qualidade dos produtos e serviços. A criação de indicadores e índices de qualidade das relações de consumo é medida
muito bem vinda, que se pode considerar inata ao conceito de politica de relações de consumo, como fornecedora de instrumental técnico de acompanhamento e harmonização de mercado. A criação desses índices não será mais do que a implementação de medida tendente a por em prática os enunciados do artigo 4º do CDC. A promoção da educação para o consumo também esta contemplada no art. 4º, em seu inc. IV (educação e
informação de fornecedores e consumidores, quanto aos seus direitos e deferes, com vista à melhoria do mercado de consumo)451.
O segundo eixo, trata de dois aspectos distintos, mas ao mesmo tempo, complementares: a regulação e a fiscalização do mercado de consumo. Esse eixo pode “ser de grande contribuição ao Sistema, se vier a ser concretizado”452. E esse é
um dos pontos discutidos neste trabalho, pois trata-se sobre o dia a dia dos órgãos de defesa do consumidor.
Para alcançar esse escopo, as políticas previstas no Decreto parecem acertadas e pertinentes, merecendo sua transcrição literal:
Art. 6o - O eixo regulação e fiscalização será composto, dentre outras, pelas seguintes políticas e ações:
I - instituição de avaliação de impacto regulatório sob a perspectiva dos direitos do consumidor;
II - promoção da inclusão, nos contratos de concessão de serviços públicos, de mecanismos de garantia dos direitos do consumidor;
III - ampliação e aperfeiçoamento dos processos fiscalizatórios quanto à efetivação de direitos do consumidor;
IV - garantia de autodeterminação, privacidade, confidencialidade e segurança das informações e dados pessoais prestados ou coletados, inclusive por meio eletrônico;
V - garantia da efetividade da execução das multas; e
451 PASQUALOTO, Adalberto.
Sobre o Plano Nacional de Consumo e Cidadania e a vulnerabilidade política dos consumidores. Ob. cit., p. 257.
452 PASQUALOTO, Adalberto.
Sobre o Plano Nacional de Consumo e Cidadania e a vulnerabilidade política dos consumidores. Ob. cit., p. 257.
VI - implementação de outras medidas sancionatórias relativas à regulação de serviços.
No que diz respeito à regulação, o PLANDEC limitou-se a tratar da necessidade de instituição de mecanismos de avaliação do impacto das normas regulatórias no mercado sob a perspectiva dos direitos do consumidor e a promoção da inclusão, nos contratos de concessão de serviços públicos, de mecanismos de garantia dos direitos do consumidor. Destacou, também, a garantia de autodeterminação, privacidade, confidencialidade e segurança das informações e dados pessoais prestados ou coletados, inclusive por meio eletrônico, tema deveras relevante com a expansão do comércio eletrônico.
Já em relação ao aspecto fiscalizatório, o PLANDEC, foi muito mais enfático, pois ao que parece, este tema representa a grande aposta do Estado para tornar mais efetiva a defesa do consumidor. No artigo 6º453 do Decreto 7963/13,
foram destacadas algumas ações e políticas que serão implementadas, a exemplo da ampliação e aperfeiçoamento dos processos fiscalizatórios das relações de consumo; a garantia da efetividade da execução das multas dos órgãos reguladores454; e a implementação de outras medidas sancionatórias relativas à regulação de serviços, cujo conteúdo, pelo menos por ora, não foi regulado.
As propostas, embora ainda genéricas, captam a necessidade apontada neste trabalho quanto a melhor estruturação do aparelhamento administrativo existente no intuito de unificar os procedimentos dos órgãos integrantes do SNDC, na busca por uma segurança jurídica quanto à aplicação dos procedimentos e objetivos a serem alcançados pela PNRC.
453 Art. 6o, Decreto 7.963/13: O eixo regulação e fiscalização será composto, dentre outras, pelas
seguintes políticas e ações: I - instituição de avaliação de impacto regulatório sob a perspectiva dos direitos do consumidor; II - promoção da inclusão, nos contratos de concessão de serviços públicos, de mecanismos de garantia dos direitos do consumidor; III - ampliação e aperfeiçoamento dos processos fiscalizatórios quanto à efetivação de direitos do consumidor; IV - garantia de autodeterminação, privacidade, confidencialidade e segurança das informações e dados pessoais por Estados ou coletados, inclusive por meio eletrônico; V - garantia da efetividade da execução das multas; e VI - implementação de outras medidas sancionatórias relativas à regulação de serviços.
454 Exemplos de agências reguladoras: Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, instituída pela
Lei nº 9.427/96; a Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, prevista na Lei nº 9.472/97; a Agência Nacional do Petróleo – ANP, instituída pela Lei nº 9.478/97; Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA, Lei nº 9.782/99; a Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS, Lei nº 9.961/2000; a Agência Nacional de Águas – ANA, Lei nº 9.984/2000 e a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT e Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ, ambas criadas pela Lei nº 10.233/2001.
Contudo, é preciso destacar, que para essa fiscalização é necessário o respeito dos direitos e garantias constitucionais, a exemplo da ampla defesa, do contraditório da razoabilidade e proporcionalidade nos eventuais processos administrativos, conduzidos pelos Órgãos de Defesa do Consumidor, ou seja, nenhum ônus imputado ao fornecedor deve ter extensão maior do que a exigida pelo interesse público.
Assim, as normas regulatórias não podem conceder aos órgãos e entidades de defesa do consumidor um poder fiscalizatório completamente discricionário. A fiscalização deve ser coerente, bem realizada, através de corpo técnico dedicado. Não podem negligenciar a busca da harmonização das relações de consumo e os direitos e deveres de ambos os atores, sejam fornecedores, sejam consumidores.
O terceiro eixo de atuação está atrelado ao fortalecimento do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC)455. Este é outro ponto de interesse deste trabalho e com a contribuição de Adalberto Pasqualotto, evidencia-se que:
O fortalecimento do SNDC almejado pelo PLANDEC, sobretudo com o incremento dos PROCONS, até então destituídos de qualquer coercitividade, “tenta corrigir a distorção, podendo acertar em dois alvos simultaneamente: de um lado, garantir aos consumidores um canal de solução de conflitos com efetividade; de outro lado, reduzir a demanda nos JEC’s”, instituindo “medidas corretivas” a serem aplicadas administrativamente, como substituição ou reparação do produto, devolução da contraprestação paga pelo consumidor mediante cobrança indevida e cumprimento da oferta, quando foi formulada por escrito e de forma expressa, e atribuindo-lhes coercitividade, na medida em que passam a ter eficácia de título Executivo extrajudicial456.
Segundo o artigo 7º, esse eixo será realizado mediante três providências: (i) interiorização do atendimento ao consumidor por meio de parcerias entre Estados e Municípios, (ii) promoção da participação social no Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e (iii) a contribuição para atuação dos PROCONS na proteção dos direitos dos consumidores457.
455 Este, como é sabido, é composto pelos Procons, Ministério Público, Defensoria Pública e
entidades civis de defesa do consumidor, que atuam de forma articulada e integrada com a Secretaria Nacional do Consumidor (SENACON).
456 PASQUALOTTO, Adalbeto.
Sobre o Plano Nacional de Consumo e Cidadania e a vulnerabilidade política dos consumidores. Ob. cit., 2013.
457 Esta contribuição tem sido vista em algumas propostas legislativas em tramitação, a exemplo do
Tal providência é oportuna, pois segundo o site do SINDEC, até fevereiro de 2015, apenas 374 cidades BrasilBrasileiras estão integradas ao sistema458, com o
compartilhamento das reclamações e gestão dessas informações.
Infelizmente, o PLANDEC perdeu a oportunidade de ter sido mais específico na sua regulação quanto às propostas para o fortalecimento do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e quanto à necessidade de organização e coordenação estrutural das normas de regulação do mercado de consumo.
Problemas práticos como a sobreposição de normas, o conflito de competência459 entre órgãos de defesa do consumidor, a falta de objetividade na aplicação das multas, revisão pelo poder judiciário e a consequente insegurança jurídica frente a esse déficit são temas costumeiros na prática que devem ser enfrentados pela SENACON com o manto do PLANDEC, uma vez que a necessária sincronicidade, na atuação dos órgãos de defesa do consumidor, são fundamentais.
Ou seja, não obstante as valorosas inovações no sentido de conferir efetividade à atuação administrativa dos PROCONS, a doutrina vaticina que o principal problema não foi enfrentado pelo Plano: a vulnerabilidade política dos órgãos administrativos de defesa do consumidor.
Há, então, necessidade de serem buscados pontos de convergência, aprimoramento e implementação pela SENACON, com base no PLANDEC, as dúvidas baseadas nos: (i) processos e procedimentos unificados para os órgãos; (ii) aplicação de sanções de forma objetiva e (iii) interpretações e entendimentos do direito material das relações de consumo (CDC e demais leis do consumidor), como forma de unificação do SNDC, pois segundo Evandro Zuliani:
É neste feixe de atribuições que está concentrada a atividade típica dos órgãos de defesa do consumidor. É também aí que se vislumbra o campo fértil para discussões e convergências consensuais sem invasão de competências próprias de cada órgão460.
o qual tem como objetivo transformar em título executivo extrajudicial às decisões administrativas dos Procons que apliquem medidas corretivas em favor do consumidor.
458 Ministério da Justiça. Sindec. Disponível em: <http://portal.mj.gov.br>. Acesso em: 5 mai. 2014. 459 O Decreto 2.181/97, em seu artigo 5º, parágrafo único, dispõe sobre a organização do SNDC,
estabelecendo competência concorrente dos órgãos federal, estaduais e municipais, e prevê que os conflitos de competência entre diferentes órgãos administrativos serão decididos pelo DPDC/MJ, ouvida a Comissão Nacional Permanente de defesa do consumidor, considerando que possui características de organização das atribuições dos órgãos do sistema, para dirimir eventuais conflitos.
460 ZULIANI, Evandro.
A unificação do processo administrativo das relações de consumo. Ob. cit., p.
Abaixo, um quadro resumo sobre os eixos de atuação do Plano Nacional de Consumo e Cidadania, bem como as políticas e ações relacionadas:
Figura 12
Pelo artigo 8º do PLANDEC, a análise dos dados e informações de atendimento ao consumidor registrados pelo Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor (SINDEC), subsidiarão a definição das políticas e ações do Plano Nacional de Consumo e Cidadania, competindo a SENACON/MJ coordenar, gerenciar e ampliar esse sistema, garantindo o acesso às suas informações.
Dessa forma, espera-se que essa omissão legislativa seja suprida e passe a se imaginar o PLANDEC como verdadeira ação para garantir a efetividade na proteção do consumidor.
O PLANDEC inovou e instituiu a Câmara Nacional das Relações de Consumo (CNRC), no Conselho de Governo de que trata o art. 7º da Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, com a criação Conselho de Ministros e Observatório Nacional das Relações de Consumo para a gestão do Plano Nacional de Consumo e Cidadania, em seu artigo 9º, estabelecendo suas competências respectivas em seu artigo 10º e 11º que foi tratados neste trabalho.
O artigo 12º normatiza que a participação nas instâncias colegiadas instituídas neste Decreto será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada.
Como artigo garantidor da execução do PLANDEC, o artigo 13º concede a possibilidade de serem firmados convênios, acordos de cooperação461,
ajustes ou instrumentos congêneres, com órgãos e entidades da administração pública Federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com consórcios públicos, bem como com entidades privadas.
O artigo 14º estabelece que o Plano será custeado por dotações orçamentárias da União, consignadas anualmente nos orçamentos dos órgãos e entidades envolvidos; por recursos oriundos dos órgãos participantes e que não estejam consignados nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União; por outras fontes de recursos destinadas por Estados, Distrito Federal e Municípios,