MDDÖ Araştırmalarında Teknoloji/Çoklu Ortam Kullanım

A origem do princípio político da descentralização tem origem no pensamento liberal, que sempre enalteceu as virtudes da autonomia local em relação à intervenção do estado central. A partir da década de 70 o paradigma de organização centralizada do poder público mostra

sinais de esgotamento e abre caminho para o surgimento do consenso em torno da idéia da descentralização. A partir da década de 80 o princípio da descentralização inspira reformas do setor público num processo de abrangência internacional, envolvendo desde os paises capitalistas avançados até os do mundo subdesenvolvido. A descentralização torna-se um ponto de convergência ideológica no campo político, da esquerda à direita (MELO, 1995).

Com o apoio de instituições multilaterais como o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o princípio da descentralização produz, em escala global, uma ideologia neolocalista avessa à intervenção do Estado nacional. Em substituição à gestão “keynesiana” das economias nacionais, no contexto da globalização os governos locais se transformam em atores ativos na cena urbana, voltados para a promoção da economia local. Atuam como empreendedores, promovendo ações voltadas à busca da transferência de recursos dos governos central e regional e à garantia do lugar da cidade na divisão internacional do trabalho, na divisão espacial do consumo e na divisão territorial das funções de comando e controle na área das finanças e da informação (MELO, 1995).

No Brasil dos anos 60 a política de desenvolvimento regional do governo militar caracteriza- se pelo centralismo dos processos decisórios e pela ênfase em políticas de integração regional, implementadas através de grandes programas territoriais financiados com recursos públicos. Com a crise econômica iniciada nos anos 70 a escassez de recursos públicos obriga governos estaduais a promover estratégias de captação, sendo uma delas conhecida como “estratégia participativa de administração”, ou seja, a ação de governos estaduais e municipais democratas, eleitos por via direta, soma-se ao crescimento da mobilização social contra o regime militar, processo que se amplia ao longo do governo Sarney, de 1985 a 1990. Com o governo Collor acontece uma combinação entre o populismo e o neoliberalismo, este último

fortalecido pela reestruturação industrial em curso nos países desenvolvidos. Essa complexa combinação encontra sua expressão territorial na descentralização administrativa, ou localismo: os municípios adquirem maior visibilidade na implementação de políticas territoriais. Somam-se, desta forma, neoliberalismo, globalização e municipalismo (NABUCO, 1995).

No Brasil, portanto, o chamado “empresarialismo urbano”, expressão cunhada por Harvey (1989), acontece a partir da década de 90. Segundo Melo (1995), esse fenômeno no nosso país é produto do processo de democratização e descentralização político-institucional, que confere maior autonomia aos governos locais, de processos de reestruturação produtiva em curso no Brasil e da fragmentação do padrão nacional de intervenção do Estado. Observa-se uma mudança no padrão de gestão urbana no sentido das administrações municipais passarem a privilegiar a criação de novas formas de receita e iniciativas econômicas locais, que têm resultado na manutenção do padrão excludente de desenvolvimento urbano do país.

Ainda segundo Melo (1995), na versão brasileira do neolocalismo a disputa entre localidades por investimentos industriais, através da promoção de incentivos fiscais e isenções tributárias, debilitam as frágeis bases fiscais e inviabilizam o investimento em políticas sociais. A desigualdade econômica e social é considerada obstáculo ao progresso e os investimentos sociais compensatórios são vistos como desincentivos à localização de empresas. Em contrapartida, a geração de empregos não compensa as perdas de arrecadação.

Por outro lado, a descentralização traz avanços do ponto de vista do controle público das administrações, fortalecendo a prática democrática. A experiência descentralizante em contexto democrático permite um processo de aprendizagem social e promove um ciclo

virtuoso de inovações na gestão pública. Como exemplo de algumas iniciativas nesse sentido pode-se citar os processos de discussão pública de constituições estaduais, leis orgânicas municipais e planos diretores, que têm lugar no final da década de 80 e início da década de 90 e permitem a aglutinação de forças que se encontram então fragmentadas. As experiências de implementação de conselhos e conferências ligados a políticas setoriais e de processos como o orçamento participativo complementam esse conjunto de práticas democráticas que, no debate sobre a descentralização, deixam em segundo plano os efeitos perversos produzidos pelo neolocalismo (MELO, 1995).

Analisando as experiências progressistas, Nabuco (1995) avalia que há uma combinação entre a busca da modernidade e a inclusão de novas formas de gestão no sentido da melhoria da qualidade de vida dos cidadãos. Segundo a autora, a ação dos novos governos é pautada pelo atendimento aos “direitos humanos urbanos universais” através da redução das desigualdades e do acesso a serviços sociais. Para isso, Estado e sociedade se aliam na construção da governabilidade local através de diversos arranjos entre organizações governamentais e não governamentais.

Ainda segundo a autora, a busca da governabilidade baseia-se em três fatos: a) o novo papel econômico do Estado, reduzido e mais ágil mas ainda se fazendo presente nos setores estratégicos (não atrativos ao capital privado) e no apoio à pesquisa e ao desenvolvimento tecnológico; b) uma nova ordenação do espaço público através da permissão de uso a grupos privados, com controle estatal e mediante contrapartidas sociais; c) novas estratégias políticas envolvendo a institucionalização de alianças de negociação entre governo e segmentos sociais.

Entretanto, Nabuco (1995) aponta fragilidades importantes que existem nesse processo de busca da governabilidade, que podem ter como conseqüência o rompimento dessa construção. Algumas das possíveis fragilidades são, por exemplo, as dificuldades financeiras e burocráticas para o cumprimento do programa de governo, que podem gerar a frustração das expectativas dos cidadãos, e a incapacidade de incluir a massa de cidadãos que se encontram fora do mercado de trabalho e do mercado de bens e serviços. O conflito social se expressa através de processos como a concentração da oferta de propriedade de terra e de capital, a marginalidade, a miséria e a violência. Nesse ponto, Nabuco (1995) adverte que:

Se a saída da crise econômica não nos oferece garantia da ampliação do emprego e redistribuição de renda, a questão da exclusão de grande parte dos cidadãos da participação política (...) relativiza o otimismo com que foi tratada a questão do municipalismo, localismo ou descentralização espacial das políticas públicas (NABUCO, 1995, p. 41).

Por sua vez, Melo (1995) observa que os efeitos perversos da descentralização têm sido pontuados no debate público sobre a questão, que tem assumido um caráter menos apologético do que nas décadas de 70 e 80, época em que havia o consenso em torno desse processo. Aos problemas já pontuados anteriormente, Melo (1995) acrescenta outros que têm sido identificados no debate sobre o tema: a) a proliferação de municípios, provocando o impacto fiscal da multiplicação de estruturas administrativas e de instâncias político- institucionais; b) o aumento da dificuldade de coordenação federativa no pais; c) a indisciplina fiscal de estados e municípios, tendo em vista seu nível de endividamento; c) a redistribuição de recursos sem contrapartida de novos encargos; d) a irracionalidade da guerra fiscal diante da impossibilidade de formulação de política de desenvolvimento regional por parte do governo federal. Em contraposição a algumas dessas colocações um dos principais argumentos utilizados é que grande parte dos problemas são provocados pela diminuição no gasto da União com as políticas sociais, que leva estados e municípios a atuar de forma

O quadro que se configurou ao longo da década de 90, em decorrência do processo de descentralização, é o de crise do pacto federativo. No plano fiscal e tributário, tem-se a tentativa da União no sentido de reverter a descentralização alcançada, diante do aumento significativo da participação de estados e municípios na receita fiscal. Para obter maior liberdade alocativa para a União, o governo federal chega a utilizar o reescalonamento de dívidas de estados e municípios como moeda para aprovação de reformas constitucionais. Já no plano político, observa-se a tentativa do governo federal de transferir os custos políticos da descentralização para estados e municípios (MELO, 1995).

Da mesma forma, ao lado das virtudes da descentralização (democracia direta, maior transparência, maior controle por parte dos cidadãos, maior autonomia e flexibilidade nas decisões locais), Nabuco (1995) enumera problemas tais como: restrição à solidariedade territorial mais ampla, percepção fragmentada dos problemas sociais e isolamento das cidades em relação a sua realidade regional. Segundo Nabuco, pela ausência da coordenação do governo federal corre-se o risco da atuação dos municípios no âmbito do processo de descentralização na década de 90 ter se transformado em um “conjunto de experiências bem sucedidas, mas isoladas (“prefeiturização”) e dispersas geograficamente.” (NABUCO, 1995, p. 43).

Por fim, Nabuco (1995) conclui que é impossível buscar a governabilidade sem que se estabeleça uma articulação das políticas locais com as políticas de âmbito nacional, estadual e supra-local. Para ilustrar a dificuldade colocada pelo quadro institucional pós Constituição de 1988 nesse sentido, a autora cita que, com exceção das políticas setoriais de educação e saúde, as demais políticas públicas continuam carecendo de normas claras de cooperação entre

União, estados e municípios assim como de garantias para as transferências financeiras necessárias a sua implementação. Ainda segundo a autora, a postura das administrações municipais pode ter contribuído para o agravamento da situação:

A descentralização administrativa foi iniciada, de maneira geral, pelos municípios, numa verdadeira investida para a resolução dos graves problemas locais, sem aguardar que outras esferas federativas agissem no mesmo sentido (NABUCO, 1995, p. 43).

Este parece ser o caso da política habitacional. Observa-se, efetivamente, um processo de descentralização e municipalização dessa política já a partir da década de 80, seja como reflexo da omissão do governo federal, pela iniciativa dos novos governos eleitos ou, ainda, pela redefinição institucional promovida pela nova Constituição. Se esse processo, por um lado, é visto como positivo em função da perspectiva de ampliação do nível de eficácia e de democratização das ações pelo fato de serem implementadas pelas administrações locais, por outro lado, existem limites e ambigüidades, tais como: o formato institucional adotado pela política federal de habitação é limitado pela regressividade e pelo clientelismo na distribuição dos recursos; a retomada da eleição dos governos locais gera um processo espontâneo de implementação de políticas habitacionais locais cujo alcance e capacidade de implementação não são claros, sendo limitados pela capacidade financeira dos entes federativos; o texto da nova Constituição é ambíguo quando trata da questão habitacional, ao mesmo tempo ampliando as atribuições municipais e mantendo superposições entre os níveis de governo, além de não estabelecer critérios redistributivos claros para a alocação de recursos do nível federal (VALLE; CARDOSO, 1999).

Pesquisa realizada, que avalia a atuação da administração municipal nas 50 maiores cidades brasileiras no âmbito da política habitacional12, conclui que a abrangência das políticas implementadas é significativa, tendo sido identificada uma grande diversidade de ações, inclusive de grande porte, em alguns casos.

Entre as cidades pesquisadas a média é de 3,7 programas ligados à política habitacional por município, distribuídos pelas seguintes tipologias de intervenção: construção de unidades habitacionais, oferta de lotes (com ou sem infra-estrutura), regularização fundiária, urbanização de assentamentos, cestas de material de construção, reconstrução/reforma de habitações. Esse resultado indica, segundo a conclusão apresentada no próprio relatório da pesquisa, uma razoável diversidade e abrangência das ações habitacionais desenvolvidas. Outra conclusão importante da pesquisa diz respeito ao impacto efetivo das ações implementadas sobre o quadro das necessidades habitacionais. Segundo o relatório, os resultados nesse sentido são surpreendentes: o atendimento realizado pelos programas desenvolvidos ao longo da gestão de 1993 a 1996 correspondem, na média, a 11,8% do déficit habitacional e a 4,9% da inadequação por infra-estrutura nos municípios pesquisados. O desempenho resulta, evidentemente, de uma combinação entre a ordem de grandeza das necessidades habitacionais existentes nos municípios e a capacidade de empreendimento das administrações locais, devendo ser considerado também o grau de dependência dos governos municipais em relação ao aporte de recursos externos. Em relação a esse último aspecto citado os resultados demonstram que, na média geral, os municípios são responsáveis, de forma autônoma, pelo atendimento de cerca de 43,2% das famílias beneficiadas com as ações da política habitacional (RIBEIRO; CARDOSO, 1999).

12 _{O título da pesquisa citada é “A municipalização das políticas habitacionais – uma avaliação da experiência} recente (1993-1996)”.

Ou seja, esses dados, por si só, já demonstram o peso do investimento operacional e financeiro realizado pelos municípios no âmbito das políticas habitacionais locais na primeira metade da década de 90, em que, como mencionado anteriormente, a atuação do governo federal se pauta pela retração de sua participação nas políticas sociais de maneira geral. Se, por um lado, a eficácia desse investimento fica comprometida pelo isolamento das iniciativas locais, pela ausência de apoio e coordenação federal e pela indefinição de atribuições entre os entes federados, por outro lado, significa uma importante mudança de rumo na trajetória da política habitacional no país. Esse rico e diversificado conjunto de experiências realizadas, permeado pela participação da população beneficiária favorecida pela proximidade com o poder público local, certamente constitui uma importante referência para a construção de novos modelos e alternativas para a ação governamental na área da moradia, que, em outro contexto, dificilmente seriam vislumbrados.