Osmanlı Devleti, Tanzimat döneminde devlet yönetiminde birçok alanda köklü düzenlemeler yapmıştır. Bu düzenlemeleri yapacağını Tanzimat Ferman’ında açıkça dile getirmiştir. Bu düzenlemelerden birisi, belki de en başta geleni, maliye alanında gerçekleşmiştir. Devlet hem askeri sistemini hem bürokratik sistemini hem de mali sistemini epey değiştirdiği için bunların doğrudan ve dolaylı sonuçları olarak mali işleri de düzene koymak için büyük çaba harcamıştır. Bu noktada vali, nasıl bir görev ifa etmiştir? Başka bir ifadeyle görevlerini nasıl yerine getirememiştir? Sorularını irdelemek öncelikli bir görev gibi görünüyor. Ancak, vilayetlerde valinin üzerinde de köklü mali değişiklikler söz konusu; bu çalışmanın konusu ne Tanzimat döneminde meydana gelen mali değişiklikler ne de valiler üzerindeki mali değişikliklerdir. Bu sebeple, konunun her yönüyle değil, sadece valilerin mali alanlardaki davranışlarını ortaya koyacak hususları aydınlatmaktır.
Tanzimat öncesinde vilayetlerde valiler, mali alanda da tek yetkilidir. Ancak Tanzimat Fermanı’yla beraber valinin mali etkinlikleri sona ermiştir. Ferman’da, devletin her tarafında olduğu gibi vilayetlerde de mali işlerin, özellikle de vergi işlerinin en kısa sürede yeniden düzenleneceğinden bahsedilmiştir.189 Fermanı takip eden
yıllarda vergilerin toplanması konusunda valilerin görev ve yetkileri, merkezden atanan, aynı zamanda tamamen de merkeze hesap veren muhassıllara verilmiştir. Üstlendiği görevleri, çeşitli sebeplerle de olsa başarılı bir şekilde yerine getiremeyen muhassıllık, kısa bir süre sonra kaldırıldı.190 Muhassıllığın kaldırılması ile birlikte, vilayet mali işleri, doğrudan İstanbul’dan tayin edilen ve validen bağımsız hareket edebilen defterdarlara
189BOA. MFB. 48, 1255/1839; karşılaştır, Düstûr, I/1, s. 4-7; Takvim-i Vekâyi, Defa 187, 1255/1839;
Tanzimat, s. 178-179.
190Ortaylı, Türkiye Teşkilâtı, s. 480; Çadırcı, Anadolu Kentleri, s. 200; İnalçık, muhassıllığın kaldırılmasından sonra; valiler, eyaletin veya sancağın yalnız asayiş işlerinde değil, maliye
işlerinde de eskisi gibi yetki sahibi oldular. …vergi defterleri gönderilmiş kendilerinden, bu defterlere tayin edilen vergiyi tam olarak vaktinde göndereceklerine dair mühürlü taahhütname istemiştir. Buna göre, ihmal yüzünden eksik gönderen valiler bu eksiği kendi ceplerinden ödemeye mecbur olacaklardı. Maliye işlerini yürütmek üzere gönderilen müdür ve kâtip, valilerin emri altına konmuştur. İnalcık’ın dipnotta verdiği tarihe göre bu durum (10 Ramazan 1257)26 Ekim
1841 yılında gerçekleşmiştir. Oysa aynı makalenin bir diğer sayfasında ise, 1257 yılı başlarından
itibaren önemli bölgelerde muhassıllar birleştirilerek vilâyetlerde defterdar adı altında daha geniş yetkili maliye amirleri tayin edilmeye başlanmıştı. Reşid Paşa düşünce, her yerde muhassıllığın yerine defterdar tayin edilmiştir, demektedir. Bkz. İnalcık, “Tanzimat’a Tepkiler”, s. 185-186.
55
bırakıldı. Bununla birlikte, muhassıllık ile birlikte kaldırılan iltizam sitemine geri dönüldü. Bu arada vergi sistemi değişmiş; eskiden üretimden bölgelere göre değişen oranda %10’dan %20’ye kadar değişen bir vergi alınırken artık herkesten eşit olarak ve üretimden değil toplam gelirinden vergi alınmaya başlamıştır. Bunun için de önce mevcut halkın sayısının bilinmesi ve bunun yanında onların gelir durumunun da tespit edilmesi gerekmektedir. Ondan sonra da bu sistemin uygulanması gerekecektir. Valinin görevinin en önemli bir kısmı bundan sonra başlamaktadır. Ayrıca bu gibi konularda işlerin nasıl yürütüleceğini de Tanzimat ile birlikte vilayetlerde oluşturulan memleket meclislerinde görüşülüp, tartışılıp kararlaştırılacaktı. Daha önce de belirtildiği gibi, vilayette toplanan vergilerden, vilayet giderleri için tahsis edilenler çıkarıldıktan sonra kalanı merkezi hazineye gönderilecekti.191 Defterdarın da doğrudan merkeze bağlı oluşu çeşitli sorunlar çıkarması üzerine, defterdara, merkeze bağlı olmakla beraber valiyle birlikte çalışma görevi verildi. Böylece defterdar, ne valinin altından, ona bağlı ne de tam bağımsız olacaktı. Belki de eşit değerde bir görev yetkisiyle birlikte çalışacaktı. Bu da hem valiye güvenilmediğini hem de valinin katkısı olmadan vilayette iş yapabilmenin mümkün olmadığını göstermektedir.
Böylece Osmanlı Devleti vilayet, sancak ve kazalardaki mali uygulamalarda hem valileri hem de defterdarları birlikte görevlendirmiştir. Bu bağlamda valilere düşen görev, vergilerinin usulünce toplanmasını ve zamanında hazineye ulaştırılmasını sağlamaktır. Bununla birlikte kimsenin yolsuzluk yapmasına izin vermemek, yapıldığında da merkeze bildirerek gerekli cezaların uygulanmasını da sağlayacaktır. Bu bağlamda, 1844 yılında Hüdavendigar, Konya, Ankara, Kastamonu, Sivas, Aydın, Edirne gibi vilayetlerine gönderilen bir yazıda, valilerden, kaza müdürlerinden hazine gelirlerini en kısa zamanda teslim etmelerini, vergiden zimmetlerine para geçirmelerinin önüne geçilmesini istemiştir. Belgede, ayrıca onlardan, kaza müdürlerinin, maaşlarının az olduğunu öne sürerek gayrı meşru hareket etmelerini önlemek için de maaşlarının arttırılmasını da istemiştir.192 Merkez, valilere, yazdığı yazılarla, bu tür gayrı meşru hareketleri engellemek için her türlü önlemleri aldırdıysa da vilayetteki çeşitli yöneticiler fırsat buldukça yolsuzluklarına devam etmişlerdir. Örneğin, 1846 yılında Gölhisar-ı Hamid Kazası Müdürü Danabaşoğlu Ahmet Ağa’nın ‘kaza masrafları ve diğer giderler’ adı altında 42 500 kuruş, Afşar Kazası müdürünün 8 000, Eğridir müdürünün 12 000, Keçiborlu müdürünün 3 500 kuruş parayı kendileri için topladıkları
191Ağar, “Mali İrade”, s. 415.
56
anlaşılmıştır. Müdürler görevden alınmışlar ve haklarında gerekli işlemler yapılmıştır.193 Ancak bütün bu uyarılar ve önlemlere rağmen durum değişmemiş ve yeni
önlemler alınma ihtiyacı hâsıl olmuştur.
Osmanlı Devleti, aldığı bütün önlemlere rağmen yolsuzlukların önüne geçilememiştir. Bu sebeple merkezin, her fırsatta yolsuzluklara izin verilmemesini, vergilerin adil toplanmasını isteyen karar ve yazışmaları dönem boyunca devam etmiştir. 1849 yılında yayımlanan Vilayet Meclisleri talimatnamesinde de bu yönde önemli uyarılar yer almaktadır. Burada valilerden, rüşvetin önlenmesi, hazine gelirlerinin zimmete geçirilmesinin önlenmesi, vergi tahsilinde haksızlık yapılmasına müsaade edilmemesi, dahası Tanzimat öncesi kimi alışkanlıkların da terk edilmesi istenilmiştir.194 Gerek merkezden gönderilen kararlardaki gerekse yayınlatılan talimatname ve nizamnamelerdeki uyarılar aynıydı. Her şeye rağmen şikâyetler devam etmekteydi. Örneğin 1849 yılında, Edirne’ye bağlı Kırk Kilise Kazasının Müdürü İsmail Bey, halktan topladığı vergileri, ücretsiz olarak yine halka iskeleye taşıttığı, bölgede zahirenin satış fiyatı en fazla 14 kuruşken, kendisininkinin kilesini zorla 18 kuruştan sattığı görülmüştür. İsmail Bey, bunun da ötesine geçerek, diğer mültezimlerle de anlaşarak, onların da halktan usulsüz, fazla vergi almasını da sağlamaktadır. Merkez, meselenin vali tarafından soruşturulup, gerekli önlemlerin alınmasını ve sonucun da bildirmesini istemiştir.195 İster bireysel olaylarla ilgili yazılan yazılar isterse genel
uyarılar kabilinden gönderilen kararlara rağmen yolsuzlukların önüne geçilememiştir. Bu sebeple, konu 1858 yılında taşra yöneticilerinin görevlerinin tanımlandığı talimatnamede de geniş bir şekilde yer almıştır.196 ‘Vülât-ı İz’âm ve Mutasarrıf-ı Kirâm
ile Kaymakamların Vezâ’ifini Şâmil Tal’imatı’ başlıklı bu talimatnamede, esasında, daha önceleri de defaatle belirtilen ifadeler yer almaktadır. Konumuzla ilgili olarak, valinin ve defterdarın kararlarıyla belirlenen vergilerin zamanında toplanması, yöneticilerin zimmet suçu işlememesi; ayrıca, toplanılan vergilerin içinden memurların maaşları-vilayet masrafları çıkarılarak geriye kalanın merkeze gönderilmesi istenilmiştir. Bununla birlikte valiler ve onların öncülüğünde defterdarlar, muhasebeciler ile birlikte hareket etmeleri, mültezimlerin de vergi toplarken halktan fazla vergi almamaları yönünde uyarılarda da bulunulmuştur. Ayrıca vali muhasebeci,
193Toraman, Taşra’da Yenilikler, s. 50.
194BOA, A. DVNS. NZAM. D 44/42, 1265/1849. 195Torun, Kaza Yönetimi, s. 51.
196Takvim-i Vekâyi, Defa 453, 1275/1858; karşılaştır, Tönük, İdare Teşkilâtı, s, 116; Kartal, İl
57
kaymakam ve müdür gibi yöneticilerin üst amiri olup, mülki ve mali idareden sorumludur; söz konusu bu yöneticileri teftiş edebilecek, belirtilen kanun ve nizamlara aykırı hareket etmeleri halinde önce uyaracak, devam etmesi halinde ise, yine kanunlar çerçevesinde gerekli cezai işlemleri yapacaktı.197 1858 yılı talimatnamesinden sonra
yayımlanan 1864 ve 1871 nizamnamelerinde de mali işlere yönelik aynı sorunlar üzerinde durulmuştur. Bu iki nizamnamenin ilki olan 1864 nizamnamesinde, defterdar, vergilerin toplanmasında validen yardım alacak; ancak hesap işlerinde sadece merkeze bilgi verecektir.198 1871 yılında yayımlanan nizamnamede ise, valiler, vergilerin
toplanmasından doğabilecek anlaşmazlıkları ortadan kaldıracak ve birçok mali işlerde defterdarla birlikte sorumlu olacaklardı.199
Osmanlı Devleti’nde valiler, Tanzimat öncesinde, vilayetteki mali gücü ellerinde bulundururken, Tanzimat sonrasında bu güç ellerinden alınmıştır. Ancak bu durum nispeten kısa sürmüştür. 1842 yılından itibaren mali işler vilayetlerde oluşturulan defterdarlığa verilmiş, defterdarlar da sorumluluğu merkeze karşı olmak şartıyla valilere tabi kılınmıştır. Bu düzenlemeye, Tanzimat’tan sonra eski usulsüzlüklerin önlenmesi adına getirilen sistemin işlememesi üzerine mecbur kalınmıştı. Tanzimatçılar hem sistemi değiştirmiş hem de başta valiler olmak üzere yöneticilerin yolsuzluklarının, kanunsuzluklarının önüne geçilmesi için görev ve yetkilerinde sınırlandırma anlamında yeni düzenlemeler de getirmiş olmalarına rağmen, bu sefer de düzen işlemez hale gelmiş ve istemeyerek de olsa sistem olarak eskiye doğru bir dönüş gerçekleşmiştir. Devlet, yine de eskiye dönmek yerine, her fırsatta bireysel olarak, genel olarak ve çıkarılan kanun ve nizamnamelerde genişçe yer vererek usulsüzlüklerin önüne geçmeye çalışmış, farklı sistem ve kurumsal yapılar çıkarmaya çalışmıştır. Aslında devlet, bu sorunun kaynağında valinin bulunduğunu biliyor görünmektedir. Bu bağlamda, aldığı kararlarla valiyi kontrol edersek her şey çözülür mantığıyla hareket ediyor ama bir türlü beklenen sonucu elde edemiyor. Bunun üzerine vilayetteki idari birimler arasında yetki dağılımı ve denetim müessesesi gibi kökleri çok eskiler gitmeyen, çağdaş Avrupa dayanakları daha kuvvetli olan meclisler gibi birimleri devreye ve şahısları devreye soktuysa da o da işe yaramamıştır. Sonuçta devlet, meselenin farkında olmakla beraber çaresiz sürekli bir arayış ve yolsuzluk, usulsüzlük yapılmasın kararlarını tekiden yayınlamaya devam etmiştir. Bu da dönemin devlet adamlarının, sorunun rejim, sistem,
197BOA. C.DH. 46/2299; karşılaştır, Takvim-i Vekâyi, Defa 453, 1275/1858; karşılaştır, Tönük, İdare
Teşkilâtı, s, 120-121; Kartal, İl İdarelerinin Yapılandırılması, s.24.
198Düstûr, I/1, s. 613; karşılaştır, Tönük, İdare Teşkilâtı, s. 150.
58
idare gibi kurumsal yapılardan değil ‘insan’ unsurundan kaynaklandığını göremediğini ortaya koymaktadır.