MacSharry Reformu

1992 yılı MacSharry Reformu’na kadar AB’de OTP uygulamasının bir sonucu olarak kabul edilen yüksek müdahale fiyatları, dünya fiyatlarının oldukça üzerinde seyretmiş ve bu durum, üretimin fazla olması ve stokların artmasına neden olmuştur. İzlenen yüksek fiyat politikaları ve üretim miktarına bağlı olarak yapılan ödemeler üretici gelirlerinin yüksek olmasına yol açmış ve özellikle buğday, arpa, tahıl, sığır eti, tereyağı, süt ve şarap gibi ürünlerde aşırı stoklar oluşmasına neden olmuştur. Yüksek fiyatlar nedeniyle bu ürünlerin ihracatı olumsuz yönde etkilenmiş; Birlik bütçesine ağır bir mali yük getirerek kaynakların israfına yol açmıştır (Kelch-Normıle, 2004, p.2).

OTP uzun yıllar boyunca köklü bir değişime direnç göstermiş ve 1984 yılında uygulanmaya başlayan süt kotaları politikası dışında kayda değer bir reform yapılmamıştır. Bu tarihten sonra da önemli değişiklikler yapılmamış ancak bazı eklemeler yapılmıştır. OTP’de ilk köklü reform uygulaması 1992 yılında uygulanan MacSharry Reformu olmuştur. Bu reformların temelinde tahıl ürünleri fiyatlarında 3 yıl içinde aşamalı olarak %30’luk indirim ve et ve süt ürünlerinin fiyatlarında indirim yapılması bulunmaktadır. Ayrıca, MacSharry Reformu kapsamındaki yapılan diğer düzenleme, bitkisel üretimde hektar başına, hayvancılıkta ise hayvan başına doğrudan ödemelere başlanılmasıdır (Joslıng, Babınard, 1999, p.2). MacSharry Reformları müdahale fiyatlarının sığır etinde %15, tahıllarda ise %30 civarında düşmesine sebep olmuştur. Fiyatlardaki bu düşmeye karşılık çiftçilere telafi edici ödemeler yapılmıştır (Kelch-Normıle, 2004, p.2).

MacSharry Reformu çerçevesinde, çiftçilere ödenecek telafi yardımları hektar başına hesaplanmış, böylece de fiziki üretim miktarından bağımsız olarak üreticiye doğrudan gelir yardımı şekline dönüştürülmüştür. Ekilebilir arazilerin bir bölümü nadasa bıraktırılarak nadas yardımı başlatılmıştır. Verilen doğrudan gelir yardımları ile stokların oluşumunun önlenmesi ve arz-talep dengesizliğinin asgari seviyeye indirilmesi amaçlanmıştır (http://www.dtm.gov.tr/ab/AB%20Sayfasi/ortktar.htm). MacSharry Reformları ile OTP’nin yapısında yapılan değişiklikler, ABD ile AB arasındaki uyuşmazlıklar nedeniyle tıkanan Uruguay Turu müzakerelerinin tekrar başlamasını da sağlamıştır.

1.6.4. Gündem 2000

Gündem 2000, AB Komisyonu tarafından 15 Temmuz 1997 tarihinde kabul edilen ve Macsharry Reformu’nun devamı niteliğindeki politikaları içeren belgedir. Gündem 2000 Reformunun oluşturulmasına zemin hazırlayan faktörlerin başında, tarıma yönelik

harcamaların Birlik bütçesinin önemli kısmını oluşturmaya devam etmesi gelmektedir. Ayrıca, tarım ve çevre ilişkilerinin artan önemi, ürün güvenirliliği ve tüketici hakları, DTÖ dokuzuncu tur görüşmelerine yönelik hazırlıklar, AB üreticilerinin rekabet gücünün artırılması ve genişleme hazırlıkları ile ilgili kaygılar da reforma zemin hazırlamıştır.

Bu kapsamda 1985 yılında yayımlanan ve tarım politikalarında değişikliği öngören Yeşil Kitap esas alınarak, OTP’nin yeniden yapılandırılması çerçevesinde çeşitli düzenlemeler gündeme getirilmiştir. Bu düzenlemeler büyük ölçüde üretimin ve tarımsal harcamaların kısılmasına yöneliktir. Ayrıca, ürün kalitesinin iyileştirilmesi, kırsal kalkınma ve çevrenin korunması ve geliştirilmesi konularına da artan bir önem verilmektedir (Ertuğrul, 2002, s.295).

Gündem 2000 ile öngörülen yeniden yapılanma çerçevesinde, Topluluk tarafından, tarım ürünlerinin müdahale fiyatları düşürülerek fiyatların serbest piyasada oluşması hedeflenmiştir. Bunun yanında telafi edici ödemelerle (doğrudan yardımlarla) çiftçi gelirlerini belirli ölçüde korumayı amaçlamıştır. Ayrıca reforma tabi tutulması öngörülmüş olan tahıl ürünleri, sığır eti ve süt ve süt ürünlerinde ortak piyasa düzenlerinin değiştirilmesi için çalışmalar başlatılmış ve kırsal kalkınmaya öncelik verecek düzenlemeler hazırlanmıştır. Destekleme indirimlerinin Birlik fiyatlarını dünya fiyatlarına yaklaştırması hedeflenmiştir. Azaltılan destekleme fiyatlarını telafi etmek için, ton başına EURO olarak belirlenen doğrudan alan ödemeleri uygulaması getirilmiştir. Bu ödemelerden yararlanabilmek için üreticilerin arazilerinin %10’unu üretimden çekmesi şartı getirilmiştir. Yıllık üretimleri 12 tondan az olan küçük üreticiler bu koşuldan muaf tutulmuştur (Aysu, 2006, s.69).

Gündem 2000 ile AB’ye 10 yeni üyenin katılımı öncesinde desteklerin kapsamı sınırlandırılmış ve bunun yanında da 2006 yılına kadar OTP harcamaları büyük ölçüde sabitlenmiştir. OTP toplam harcamaları 2002 yılından itibaren azalmaya başlamış ve toplamda kırsal kalkınma harcamalarının payı nispeten önemli ölçüde artmıştır (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/review99/08_09_en.pdf).

1.6.5. 2003 Reformu

2003 Reformunun temel amacı, çiftçilerin faaliyetlerinde sübvansiyonlardan azami ölçüde faydalanma amacını gözetlemeleri yerine iç ve dış piyasalarda en fazla talep gören malları üretmek üzerine yoğunlaştırmalarını sağlamaktır. Böylece de tarım işletmelerinde birçok sübvansiyon uygulamasının yerini tek ödeme planı uygulaması almıştır. Reform Anlaşmasının imzalanmasının ardından birçok yönetmelik ve tüzük acil olarak uygulamadan kaldırılmış ve yerine yeni düzenlemeler getirilmiş ve diğerleri de radikal bir şekilde değiştirilerek daha basit hale getirilmiştir.

Haziran 2003’te onaylanan reformlar, temelde dört konu üzerinde yoğunlaşmıştır. Bunlar şöyle sıralanabilir (Kelch Ve Normıle, 2004, p.3);

1) Mali disiplin kanalıyla piyasa desteği ve bütçe harcamalarını kontrol altına almak, 2) Çok taraflı tarım müzakereleri için hazırlıklar,

3) Doğu Avrupa’ya doğru genişlemenin sonucu olarak ortaya çıkan ve desteklemeden kaynaklanan bütçe sorunları,

2003 Reformu ile OTP’ye önemli ve köklü değişiklikler getirilmiş ve tarım sektörü üreticilerine verilen sübvansiyonların temeli tamamen değiştirilmiştir. Böylece OTP, hem üreticiye piyasada talep edilen malları üretme özgürlüğü veren hem de tüketicileri ve vergi ödeyen kesimi koruyucu niteliğe sahip bir şekle dönüşmüştür. Reformun temel özelliklerinden biri de OTP’nin yönetimini basitleştirme çabalarına yer vermesidir. Reformun en büyük başarısı çiftçilere verilen ürün temelli destekten doğrudan ödeme sistemine geçilmiş olmasıdır. 2003 Reformu ile değişen OTP’nın temel bileşenleri; Tek Ödeme Planı, Çapraz Uyum, Kırsal Kalkınma Politikası, Modülasyon ve Finansal Disiplin Mekanizmasıdır.

Tek Ödeme Planı

Üretimden bağımsız (decoupled) bir ödeme sisteminin uygulanması, yalnızca üye ülke üretimlerinin olumsuz etkilenmesi halinde sınırlı alanlarda üretimle kısmen ilişkili doğrudan ödemelere (coupled) devam edilebilmesidir. Ancak temel prensip, tamamen üretimden bağımsız ödeme sistemin uygulamaya konulmasıdır (Ahner, 2004, p.3).

Tek ödeme planı, şu esaslar üzerine kurulmuştur;

• Çiftçilerin piyasada talep edilen malları üretebilmelerine olanak vermek, • Çevreyi korumacı ve sürdürülebilir üretimi geliştirmek,

• OTP uygulamalarını çiftçiler ve yöneticiler açısından daha sade ve basit hale getirmek,

• DTÖ tarım müzakereleri karşısında AB’nin pozisyonunu güçlendirmek.

2003 OTP Reformu, çiftçilere yapılan ve tarımda üretim ile destek arasındaki bağı kopartan yeni bir ödeme sistemini getirmiştir. Tek ödeme planı, büyük ölçüde doğrudan ödemenin de yerine geçmiştir. Üye ülkelere tek ödeme planını uygulamada esneklik tanınmaktadır. Üreticiler üretiminden vazgeçmek istemedikleri bazı ürünlerde ürün ile ilişkili

ödemelerden yararlanmaya devam edebileceklerdir

(http://ec.europa.eu/agriculture/capreform /infosheets/pay_en.pdf#search=%22single %20 payment%20system%20CAP%22).

Çapraz Uyum

Uygulanması öngörülen tek ödeme planı, iyi tarım ve çevre koşulları yanında, gıda güvenliği, bitki ve hayvan sağlığı ve hayvan refahı standartlarına uyulması koşullarını getirmektedir http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/infosheets/crocom_en.pdf#search= %22Cross%20Compliance%22). Bu yükümlülüklere uyulmaması durumunda üreticilere yapılan doğrudan ödemelerde kesintiye gidilecektir. Çapraz uyum politikası, üreticilerin çevresel problemlerden kaçınmak yerine daha iyi bir tarım ve daha iyi çevre koşullarında üretim yapmasını sağlamak amacıyla geliştirilmiştir (Ahner, 2004, p.3).

Çapraz uyumun iki hedefi bulunmaktadır; İlki sürdürülebilir tarımın gelişmesine katkıda bulunmaktır. Bu da ancak çiftçilerin çapraz uyum ile ilgili kurallara uymaları ile sağlanabilmektedir. İkinci hedefi ise OTP’yi toplumun beklentilerine daha uyumlu hale getirmektir. Bu uygulama ile tarımsal ödemelerin, artık belirlenen temel kurallara uymayan çiftçilere aktarılması engellenmiş olmaktadır (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/newsletter / 2007/01/01_en.pdf).

Reforme edilmiş OTP’de, çapraz uyum önlemleri büyük önem taşımaktadır. İlk uygulandığında, üye ülkelerde çiftçiler için bir gönüllülük uygulaması mevcut iken ve yalnızca çevre standartları için söz konusu iken artık zorunlu olarak uygulanmaktadır. Doğrudan ödemelerden yararlanan tüm üreticiler, çapraz uyum önlemlerine uymak zorundadırlar. Çapraz uyum sistemi dahilinde çiftçilerin aldıkları ödenek çevre, insan ve hayvan sağlığı, hayvan refahı gibi alanlarda uymaları gereken bir dizi standarda uyup uymadıklarına göre belirlenmektedir (http://europa.eu/rapid/pressReleases Action.do? reference=IP/07/1981&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=tr). Çevre, gıda güvenliği, hayvan sağlığı ve refahı konularında Avrupa standartlarına ilişkin 18 tüzük, bir “öncelik listesi” olarak kabul edilmiş olup; bu standartlara uymayan üreticiler, doğrudan ödemelerinin indirilmesi yaptırımına tabi tutulmaktadırlar.

Kırsal Kalkınma Politikası

2003 Reformunun en temel hedefi olarak gelişmiş bir kırsal kalkınma politikası temin etmektir. Bunun da ancak modülasyon ile desteklerin doğrudan ödemelerden çekilip, kırsal kalkınmaya doğru aktarılması neticesinde ve kırsal destekler için alınacak yeni önlemler ile başarılabilmesi mümkündür. Bu önlemler şu unsurları kapsamaktadır (Ahner, 2004, p.4);

1) AB üreticilerine çevre, kamu sağlığı, hayvan ve bitki sağlığı, hayvan refahı ve iş güvenliği gibi alanlardaki standartları konusunda bilgi sahibi olması ve uyum sağlamaları için destek verilmesi,

2) Çiftçilerin tarım danışma hizmetlerinin maliyetlerinin karşılanmasında destek verilmesi,

3) Belirtilen standartlara uygun üretim yapan çiftçilere veya bu standartlarla ilgili eğitim veren ve teşvik eden üretici gruplarına destek verilmesi,

4) Hayvan refahını geliştirmeyi taahhüt eden çiftçilere ödeme yapılması.

Özetle, AB kaynaklı daha fazla finansman olanaklarıyla güçlendirilmiş bir kırsal kalkınma politikası; yeni önlemlerle çevre, kalite, hayvan refahının teşviki ve AB üretim standartlarına üreticilerin geçişini kolaylaştıracak yardımları kapsamaktadır.

Modülasyon

Modülasyon, yeni kırsal kalkınma politikalarının finansmanı için büyük üreticilere yapılacak olan doğrudan ödemelerde indirime gidilmesini ifade etmektedir. Böylece Modülasyon ile kırsal kalkınmaya aktarılan kaynaklar arttırılmış olmaktadır. Ayrıca Modülasyon, OTP’nin çiftçiler üzerinde neden olduğu gelir dağılımında adaletsizlik etkisini azaltmak için de bir çözüm bir yolu olarak görülmektedir. 2002 yılından itibaren zorunlu modülasyon uygulanması getirilmiştir. Yine Temmuz 2002 ve Ocak 2003 Reform önerileri ileyılda 5000 Euro’dan fazla ödemede bulunulan çiftliklere daha az ödeme yapılmasıyla ilgili hükümler getirilmiştir. Büyük çiftlikler için doğrudan ödemelerde indirimlerin aşağıdaki şekilde gerçekleştirilmesi kararlaştırılmıştır. %5’lik modülasyon oranı ile yılda 1.2 milyar € tasarruf sağlanabilmektedir (http://ec.europa.eu/agriculture/capreform /infosheets/ modul_en.pdf). Modülasyon çerçevesinde, büyük üreticilere verilen doğrudan ödemelerin 2005 yılında %3, 2006 yılında %4 ve 2007 yılı ve devamında %5 azaltılması kararlaştırılmıştır. 5000 Euro’ya kadar olan ödemelerde ise, herhangi bir indirim söz konusu olmamaktadır.

Finansal Disiplin Mekanizması

OTP harcamaları AB bütçesi içerisinde 2 alt başlıkta gösterilmektedir. Birinci alt başlıktaki harcamalar piyasa destekleri ve doğrudan ödemeleri kapsarken, ikinci alt başlıkta kırsal kalkınma ile ilgili harcamalar yer almaktadır. OTP harcamalarının 2002 Ekim ayında yapılan Konsey toplantısında AB liderleri tarafından, 2013 yılına kadar belirlenen sıkı bütçe limitleri içinde tutabilmek amacıyla bir “finansal disiplin” mekanizması üzerinde uzlaşmaya varılmıştır. Buna göre ekonomik tahminlerin, piyasa ve gelir desteğine yönelik yapılan harcamaların, belirlenen tavanlara ilişkin güvenlik marjı olarak belirlenen 300 milyon Euro eşiğini geçmesi ihtimalini göstermesi durumunda, doğrudan yardımların azaltılması öngörülmektedir. Konsey bu konudaki gerekli düzenlemeleri, her yıl Komisyon tarafından yapılacak teklifleri dikkate alarak, gerçekleştirecektir (Ahner, 2004, p.5). Bu düzenlemelerin hemen yürürlüğe sokulmaması, 2007 yılından itibaren uygulanmaya başlaması kararlaştırılmıştır. Komisyon, Bakanlar Konseyi tarafından belirlenen rakamları, 2007’de Romanya ve Bulgaristan’ın tam üyeliğini de göz önüne alacak şekilde düzenlemiştir. 2007- 2013 yıllarını kapsayacak yeni bütçe perspektifi uyarınca piyasa destekleri ve doğrudan ödemelere ilişkin harcamalar, 2003 yılında 45,5 milyar €’dan 2013’te 50,5 milyar €’ya yükseltilmesi öngörülmüştür. Böylelikle nominal olarak %11’lik bir artış gerçekleşirken reel anlamda bu tutarların 2004 sabit fiyatları ve yıllık %2’lik tahmini enflasyon oranı esas alındığında, üye ülke sayısının 27’ye yükselecek olmasına rağmen, %3 azalarak 2006 yılında 43,7 milyar €, 2013 yılında ise 42,3 milyar € olarak gerçekleşmesi öngörülmektedir. Kırsal kalkınma politikalarının uygulanması ve yönetiminin basitleştirilmesi çalışmaları kapsamında Komisyon, kırsal kalkınmaya ilişkin EAGGF’nın Garanti Bölümü kaynakları ile Yönlendirme Bölümü kaynakları bünyesinde toplayacak tek bir “Kırsal Kalkınma Fonu” teklifinde bulunmuştur. Yine Komisyonun teklifleri doğrultusunda kırsal kalkınmaya ayrılan kaynağın 2006 ve 2013 yılları arasında reel anlamda %25’lik bir artışla 2013 yılında 13,2 milyar €’yu bulması beklenmektedir. Bu artışın arkasında yatan ana neden genişleme sürecidir (BAŞ, 2004, 34-35).