Mülki İdare Sisteminin Gelişimi

Mülki idare amirliği mesleği aşağıda inceleneceği üzere Osmanlı İmparatorluğu’ndan günümüze gelen bir meslek olduğundan, önemine binaen Tanzimat sonrası ve Cumhuriyet dönemi olarak ele alınacaktır.

Tanzimat Sonrası Osmanlı Taşra Teşkilatı ve Mülki İdare Amirleri

Türk kamu yönetiminin tarihsel gelişiminde mülki idare, kaynağını Osmanlı İmparatorluğu’ndan almaktadır. Osmanlı İmparatorluğu’nda devlet üç kıtada hüküm sürmüş ve bununla başa çıkabilmek için çeşitli bölgelere ve yönetim düzeylerine ayrılmıştır. Mülki idare, Osmanlı İmparatorluğu’nda ilk başlardan beri yönetim yapısında örnekleri olmasına rağmen, yönetim sistemimizde 1864 tarihli Vilayet Nizamnamesi ve sonrasındaki düzenlemeler sonucu ortaya çıkmış ve özellikle Fransa’dan etkilenerek günümüze ulaşmıştır (Boztepe, 2013: 26).

1864 Vilayet Nizamnamesi, Fransız ‘departemente’ sistemini model olarak hazırlanmış ve esas alarak merkeziyetçi bir anlayış benimsenmiştir (Ortaylı, 2007: 429). Yeni düzenleme ile birlikte yeni mülki sınıflandırmalar yapılmıştır. Yapılan yeni düzenleme ile Osmanlı İmparatorluğu’nda taşra yönetiminde “Vilayet-Liva (sancak)-Kaza-Köy” olarak yeni bir sistem getirilmiş ve “eyalet” sisteminden “vilayet” sistemine geçilmiştir (Boztepe, 2013: 26).

Nizamnameye göre, vilayet yapılanması esas birim olup, başında vali bulunmaktadır. Sancakta mutasarrıf, kazada kaymakam, köyde ise muhtar bulunmaktadır. Halk tarafından seçilen muhtar dışındaki yöneticiler doğrudan merkezden padişahın atadığı memurlardır (Kartal, 2013: 9).

1864 Nizamnamesi, Osmanlı taşra yönetim sistemine uygulanabilir bir sistem getirmiş ve o günün şartlarına göre başarılı olmuştur. Ancak bu düzenlemede uygulamada bazı belirsizlikler yaşanmış ve bunu gidermek amacıyla 1871 yılında “İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi” (İller Genel Yönetimi Tüzüğü) kabul edilmiştir. 1871 Nizamnamesi mülki bölünmelere ek olarak, kaza ve köyler arasında ‘nahiye’ olarak adlandırılan ve başına nahiye müdürü denilen yöneticinin olduğu yeni bir yapı getirmiştir. Nahiye, bulunduğu bölgedeki köyleri temsil eden üyelerden oluşan bir idare meclisine sahiptir. Nahiye müdürleri ilin valisinin inhası ve dâhiliye nezaretinin onayı ile atanırlar. Nahiyeler kamu hizmetlerinin grup köylerde yaşayan vatandaşlara en yakın noktada sunma amacıyla kurulmuş, ancak zamanla işlerliğini kaybetmiştir. Ayrıca, 1871 tarihli Nizamnamede mülki idare sistemi içinde daha önce olmayan vali muavinliği birimi oluşturulmuştur (Kılıç, 1999: 90).

Osmanlı İmparatorluğu’nun ilk Anayasası olan 1876 tarihli Kanuni Esasi’nin taşra yönetimi ile ilgili düzenlemeleri yapılırken, 1871 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesinin taşra idareleri ile ilgili düzenlemeleri esas alınmıştır. 1876 Anayasası’na göre vilayet yönetimi, yetki genişliği ilkesine dayanmakta ve bu yetki merkezin temsilcisi sıfatıyla ilin başında bulunan vali tarafından kullanılmaktadır (Boztepe, 2013: 27).

1876 yılında dışardan yapılan baskılarla “Nahiye Nizamnamesi” çıkarılmış. Buna göre, taşra teşkilatlanmasında daha önce muhtar dışında öngörülmeyen seçim sistemi

bundan sonra nahiye müdürü ve muavinleri için de uygulanmıştır. Bu değişikliğe rağmen, nahiye müdürlerinin seçimle başa gelmesi veya nahiyelerle ilgili düzenlemeler hayata geçmemiştir (Akyılmaz, 1999: 154; Ortaylı, 2007: 503).

1913 yılında yürürlüğe giren geçici vilayet kanununa kadar, 1871 tarihli nizamname yürürlükte kalmıştır. 1913 tarihli geçici vilayet kanunu, 1876 Kanun-i Esasi’nin taşra yapılanması konusunda benimsediği tevsi-i mezuniyet (yetki genişliği) ve tefrik-i vezâif (görev ayrımı) ilkelerine dayanarak taşra yönetimi yeniden belirlemiştir (Tural, 2005: 71)

İlk kısım olan İdare-i Umumiye-i Vilâyât bölümünde Kanuni Esasi’ye paralel şekilde hazırlanmış ve bunda vilayetlerle ilgili genel hükümler, görevlilerin sorumlulukları ve vilayet idare meclislerinin yetki, görev ve çalışma esaslarını belirleyen hükümler yer almıştır (Kaştan, 2016: 83). İkinci kısımda ise İdare-i Husȗsiye-i Vilayâtın (İl Özel İdaresi) temsilcisi ve yürütme organı vali, karar organı Meclis-i Umumiyye-i Vilâyât ve valinin yürütme konusunda yardımcılığını yapan sürekli organ Encümen-i Vilâyât şeklinde düzenlenmişti (Reyhan, 2000: 131).

1913 tarihli geçici kanun, idari taksimat konusunda herhangi bir değişiklik yapmamıştır. Mülki taksimatlar, daha önce olduğu gibi vilayet, liva, kaza, nahiye ve köylerden oluşmaktadır. Ayrıca kanunda, bugünkü anlamda il özel idarelerinin ilk düzenlemesi de yapılmıştır (Tortop, Aykaç ve diğ., 2006: 128).

Cumhuriyet Dönemi Taşra Teşkilatı ve Mülki İdare Amirleri

1921 Anayasası, ‘kuvvetler birliği’ ilkesini benimsemiş ve “İdare” başlıklı 10. maddesinde taşra birimleri olarak il, kaza, nahiye ve köy sayılmıştır. Ancak livaları herhangi bir birim olarak öngörmemiştir. İller tüzel kişiliğe sahip olup, başında TBMM’yi temsil eden vali bulunmaktadır. İller, başında kaymakamların bulunacağı kazaların birleşmesinden meydana gelmektedir. Vali ve kaymakamlar, TBMM tarafından atanacak ve il yönetiminde hiyerarşik denetim söz konusu olacaktır. Böylece, 1921 Anayasası ile il valileri merkezi yönetimin taşradaki en önemli temsilcisi konumuna gelmiştir (Boztepe, 2013: 33).

1924 Anayasası’nın taşra yönetimi ile ilgili 90. maddesinde; “vilayet, kasaba ve köylerin tüzel kişiliği” düzenlemesi, 1876 tarihli Kanuni Esasi’nin 108. maddesinde düzenlediği gibidir. Anayasanın 91. maddesinde ise illerin yönetiminin ‘yetki genişliği ve görev ayrımı’ esasları çerçevesinde uygulanacağı belirtilmiş, taşra yönetimi ile ilgili diğer düzenlemeleri daha alt yasal düzenlemelere bırakmıştır (Tural, 2005: 71; Boztepe, 2013: 35-36).

1924 yılında yasalaşan ve halen yürürlükte olan 442 sayılı Köy Kanunu ile mülki idareye önemli görevler verilmiş ve bununla kırsal kalkınmaya verilen önem gösterilmiştir. Kanuna göre ilçede kaymakamın ilde valinin köy işlerinin gördürülmesi ve köy yönetimi üzerinde çeşitli yetkileri vardır. Bunlar (442 Sayılı Köy Kanunu):

“Köy halkının isteğe bağlı işlerden zorunlu olmasını istediği işi kendi arasında oy çokluğu ile karara bağlaması ve köyün bağlı olduğu birim ilçe ise kaymakamın ilde ise valinin onaylamasına bağlıdır. Ayrıca, kaymakam muhtarın köyün faydasına olmayan kararlarını bozabilir ama yerine geçip karar alamaz. Köy ihtiyar heyetinin tarifelere ilişkin kararları kaymakam tarafından mevzuata uygunluğu, köylünün menfaati ve emsalleriyle kıyaslanarak onaylanması gerekir. Uygun bulunmayan kararlar gerekçesi ile birlikte iade edilir”.

İlçede kaymakam ve ilde vali köy yönetimi üzerinde sahip olduğu bu yetkilerle köyde söz sahibi olmaktadır.

1926 tarihli 877 sayılı Teşkilat-ı Mülkiye Kanunu ile il sayısı 74’ten 63’e indirilmiş ve mülki kademeler yeniden düzenlenmiştir. Ayrıca bu kanunla kaymakam ve nahiye müdürlerinin atanması Dâhiliye Vekâletine bırakılmıştır (Apan, 2014: 100).

1929 tarihinde 1426 sayılı Vilayet İdaresi Kanunu çıkartılmıştır. 1913 tarihli geçici kanunu aynen ya da küçük değişiklikler yapılarak meydana getirilmiştir. Bu kanun, il idare sistemi üzerinde oturtulan yönetim sistemi ile cumhuriyet döneminde merkeziyetçi yapının ilanını sağlamıştır (Özuğurlu, 2007: 21-106).

Mülki idare sisteminin şekillenmesinde yapı taşlardan birisi, 1924 Anayasası’na dayanılarak çıkarılan 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’dur. 1949 tarihli İl İdaresi Kanunu, mülki taksimatların yapılması, mülki idare amirlerinin yetki ve görevlerinin

belirlenmesi ve kamu düzeni ve güvenliğinin sağlanması konularında esas kuralları belirlemiş ve bu alanda temel alt yapıyı oluşturmuştur (Boztepe, 2013: 41).

5442 sayılı Kanunun 2. maddesine göre, mülki idare birimlerinin kuruluş şekli belirlenmiştir. Buna göre; il ve ilçe kurulması, kaldırılması, merkezlerinin ve adlarının değiştirilmesi kanunla gerçekleştirilecektir (5542 s. K. Md, 2/A).

Halen yürürlükte olan 5442 sayılı Kanun 1964 yılında değişikliğe uğramış 1. maddesine göre, taşra örgütleri olarak il, ilçe ve bucak kanunda sayılmış, bu düzenlemeyle 1924 Anayasası’nda kasaba ve köyleri mülki kademe sayan hükmünden ayrılmıştır (Karagel, 2011: 117). 2014 yılında ise tüm Türkiye’deki bucaklar kaldırılmış, bucaklara bağlı belde ve köyler, bucağın bağlı olduğu idari birime bağlanmıştır.

5442 sayılı Kanun, merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi olarak mülki idare üzerine bina edilmiş ve yetki genişliği ile valilere, devletin ve hükümetin temsilcisi sıfatı yüklenmişken; 2018 yılında 703 sayılı KHK ile yapılan değişiklikle; Vali, ilde cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtası olarak belirtilmiş, ilin genel idaresinden cumhurbaşkanına karşı sorumlu olduğu, cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların, görevlerine ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verebileceği hüküm altına alınmıştır (703 Sayılı KHK)

1961 Anayasası’nın 115. maddesinde: “Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır.” denilmektedir. Bu maddeden anlaşılacağı üzere daha önceki anayasal düzenlemelerden farklı olarak, 1961 Anayasası sadece il yönetim esaslarını düzenlemiş, ilçe ve bucak yönetimlerini anayasanın dışında bırakmıştır. Ayrıca, 1924 Anayasası’nda olduğu üzere il yönetiminde yetki genişliği ilkesini düzenlemesine karşın, yönetimde görev ayrımına yer verilmemiştir. Bir diğer farklılık ise, 1961 Anayasası’nda daha önceki anayasalarda olmayan, birden fazla ili içine alan hizmet bazında bölge kuruluşlarına da yer vermiştir (Gözübüyük, 2004: 102). Bu düzenleme ile daha sonra değinileceği gibi mülki idarenin sorumluluk alanında giderek güçlenen bölge müdürlükleri kurulacak ve günden güne mülki idareden koparak doğrudan ilgili bakanlığın taşradaki etkin kurumları haline geleceklerdir. Anayasaya dayanarak

oluşturulan bu bölge kuruluşları, yerelde mülki idarenin görev ve yetkilerine ortak olmuştur. Merkezin doğrudan taşradaki bir birimi olan bu bölge kuruluşları, bürokratik ve merkeziyetçi yapının daha da güçlenmesine sebep olmuşlardır (Mahmutoğlu, 2011: 148).

1982 Anayasası’nın genel idarenin taşra teşkilatı ile ilgili temel ilkelerin düzenlendiği 126. maddesinde; “Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır” denilmektedir (Anayasa, md. 126). 1982 Anayasası, 1961 Anayasası’nda olduğu gibi mülki taksimat olarak, yalnızca ili düzenlemiştir. Diğer kademeleri ise yasa koyucunun takdirine bırakmıştır.

1982 Anayasası birden fazla ili içine alan bölge idarelerinin kurulmasını düzenleyerek, il teşkilatı dışında bir örgütlenmenin kurulabilmesine olanak tanımıştır. Bu düzenleme 1961 Anayasası’nda da düzenlenmesine rağmen 1982 Anayasası’nda bölge idarelerine yetki genişliği tanımamış, sadece il teşkilatına tanımıştır. 1982 Anayasası yetki genişliği ilkesini ilin başında bulunan valiye tanımıştır. Böylelikle, yetki genişliğinin ilçe ve diğer taşra birimlerine de tanınmadığı görülmektedir (Anayasa, md.126).

Yetki genişliği ilkesi, eski adıyla “tevsi-i mezuniyet”, 1876 tarihli Kanuni Esasi’den 1982 Anayasası’na kadar bütün anayasaların ortak hükmü olup, devlet yönetiminin taşra teşkilatını şekillendiren temel ilkesi olarak devam edegelmiştir (Gözler, 2008: 69). 126. maddedeki bölge idareleri ile ilgili düzenlemeye rağmen, illerin üzerinde bir yapılanma şeklinde düzenlenmediği gözden kaçmamalıdır. Dolayısıyla yasayla da olsa illerin üzerinde olacak şekilde bir yapılanmaya gidilemeyecektir (Yıldırım, 2005: 122).