Mücavir Alan Uygulamaları

Metropoliten ya da orta ölçekli, kentsel alanlarda var olan yönetsel sorunları çözmede başvurulabilecek bir yöntem de mücavir alan uygulamasıdır. Uluslararası literatürde extraterritorial power olarak tanımlanan mücavir alan uygulaması, yabancı ülke yerel yönetimlerinin de başvurdukları yöntemlerden biri olarak karşımıza çıkmaktadır.

Kent merkezinin dışında kalan alanların kentin bütünüyle ilişkisi ve yönetsel anlamda buralarda var olan boşlukların giderilmesi yalnızca Türkiye’de değil, özellikle eyalet sisteminin yer aldığı ABD’de de bir sorun olarak ortaya çıkmıştır. Amerika Birleşik Devletleri’nde mücavir alan yetkisinin belediyeler tarafından kullanılabilmesi ancak eyaletler tarafından yetkilendirilmiştir. Bu noktada belediyelerin sınırları dışında yetki kullanması iki temele dayanır. Bunlardan ilki, kentlerin kendi sakinlerini korumak amacıyla sınırlarının dışında bir takım yetkiler kullanmasını içerir. İkincisi ise, belediye sınırları dışındaki yerleşim yerlerinin ve sakinlerinin korunması durumudur (Hunt, 1977: 151-152).

Merkezin dışında kalan alanların anayasal olarak tanımlanması ve şehir merkezleriyle bu alanların uyumu siyasi bir sorun da teşkil etmiştir. Bu alanların yönetsel anlamda bir temele oturtulması ve anakentlerle bir şekilde bağlantısının

kurulması ihtiyacı karşısında bir takım çözümler öne sürülmüştür. Yakın zamanda önerilen çözümler arasında mücavir alan uygulaması da gündeme gelmiştir. Bu uygulamayla birlikte, kent merkezleri dışında kalan alanlara da su, kanalizasyon, eğlence tesisleri gibi bir takım hizmetlerin götürülmesi mümkün kılınmaya çalışılmıştır (Dixon, 1965: 62).

Amerika’da yapılan çalışmalar ışığında mücavir alan uygulamalarının kısa vadede ve bir ölçüde merkez dışında yer alan bölgelerin metropoliten bölgeye uyumunda etkin olabileceği sonucu çıkmıştır. 1927’deki Planlama Kanunu, kentlere, herhangi bir başka belediye sınırları içinde yer almamak kaydıyla kendi sınırlarından 3 km. ile sınırlı olan alanlarda parselleme ve planlama üzerinde kontrol yetkisini tanımıştır. 1929’da bu düzenlemede bir değişiklik yapılmış, şehir planlama komisyonunun büyük ölçekli planı yaparken mücavir alanları da bu plana dâhil etmesine izin verilmiş ancak bu alanlar üzerindeki kontrol yetkisi kaldırılmıştır (Crouch, 1937: 291).

Uygulama örneklerine bakıldığında; Los Angeles’de su ihtiyacının giderilmesi gibi hizmetlerin karşılanabilmesi için kentler kendi alanlarının dışında kalan bölgelerdeki su kaynaklarının kullanım hakkını almak, kuyular, rezervuarlar açmak, depolar kurmak ve suyu dağıtmak için bu uygulamaya başvurmuşlardır (Crouch, 1937: 287). Kuzey Carolina’da kamu sağlığına ilişkin konularda belediye sınırları dışında yetki kullanılması yaklaşık yüzyıl önce düzenlenmiştir. Bunlara ek olarak, yaklaşık elli yıl önce, şehir planlaması ve kalkınmaya yönelik düzenlerinin sınırlarının dışını kapsaması söz konusudur (Owens, 2006: 13). Kaliforniya eyaletinde ise, anayasa ve genel kanunlar aracılığıyla tanınan bir takım haklar yoluyla, belediyeler bir takım kamusal sorumluluklarını yerine getirirlerken eğer gerekliyse belediye sınırları içinde ve dışında hareket edebilirler (Crouch, 1937: 286).

Örneklerde de görüldüğü gibi, kimi önemli kamu hizmetlerini yerine getirmek amacıyla yerel yönetimlere sınırları dışında da faaliyette bulunma yetkisi kanunlarla sağlanabilmektedir. Bu durum da, özellikle orta ölçekli ve parçalanmış idari yapıya sahip olan kentsel alanlarda kamusal hizmetlerin bütünselliğinin sağlanmasında mücavir alan uygulamasının başvurulabilecek yöntemlerden biri olduğunu göstermektedir.

Orta ölçekli kentsel alanlarda yönetsel sorunları hafifletmek amacıyla kullanılabilecek bir yöntem olan mücavir alan uygulaması, ülkemizde de kanunlar çerçevesinde düzenlenmiştir. Ülkemizdeki düzenlemeye ilişkin bilgilere çalışmanın üçüncü bölümünde ayrıntılı olarak değinilmiştir.

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE’DE HUKUKİ DÜZENLEMELERDE KENTSEL ALAN YÖNETİMİ

Bu bölümde, öncelikle Osmanlı İmparatorluğu’nun son dönemlerinden başlanarak Türkiye Cumhuriyeti’nde yerel yönetimlere ilişkin hukuki düzenlemelerin tarihsel gelişimine değinilmiş, devamında ise günümüzde yürürlükte olan köy yönetimi dışındaki yerel yönetimlere ilişkin hukuki düzenlemeler hakkında bilgi verildikten sonra bu düzenlemelerin kentsel alan yönetimi ile ilgili olan maddeleri incelenmiştir.

3.1. TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLERE İLİŞKİN DÜZENLEMELERİN TARİHSEL GELİŞİMİ

Güçlü bir yerel yönetim geleneğine sahip olmayan Türkiye’de yerel yönetimler, iç kaynaklı gelişmenin bir sonucu olarak ortaya çıkmamışlardır (Polatoğlu, 2000: 156). Türk idare yapısı ve mevzuatına, Batı ile ilişkilerin yoğunlaşması ve Tanzimat sonrası gerçekleşen yenileştirme hareketleri ile giren yerel yönetimlerin yerleşip güçlenmeleri oldukça yavaş gerçekleşmiştir (Toprak, 2006: 83). Osmanlı Devleti döneminde, kentsel hizmetler çoğunlukla merkezi hükümet tarafından yerine getirilmiş, bugünkü anlamda bir şehir yönetiminin kurulması, Tanzimat’tan sonra, Kırım harbi sırasında, Osmanlı ile aynı saflarda yer alan müttefiklerin etkisiyle gündeme gelmiştir (Ortaylı, 2000).

1854’te, Meclis-i Vâlâ tarafından bir nizamname hazırlanarak, Dersaadet’te (Suriçi’nde) ve Bilâd-ı Selâse’de (Galata, Üsküdar ve Eyüp Sultan) Şehremaneti ünvanıyla yeni bir memuriyet ihdas edilmesi ve bir Şehir Meclisi kurulması kararlaştırılmıştır. (Ortaylı, 2000). 1858 yılında İstanbul, Galata ve Beyoğlu semtlerini içine alan Altıncı Daire-i Belediye kurulmuştur (Tortop vd, 2006: 37). 1864 Vilayet Nizamnamesi ile her karyede “İdare-i Belediye” kurulması hükme bağlanmış ancak uygulama başarılı olamamıştır. 1868’den itibaren İstanbul dışında da belediye örgütü kurma girişimleri başlamıştır. 1869’da çıkarılan Dersaadet İdare-i Belediye Nizamnamesi ile, belediye teşkilatının bütün İstanbul’a yaygınlaştırılması kabul

edilmiştir. İstanbul Şehreminliği teşkilatı kurulmuş, şehir 14 belediye dairesine ayrılmıştır (Ortaylı, 1974: 117).

1871 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi, vilayet, sancak ve kazalarda belediye örgütü kurulmasını zorunlu kılmıştır (Öner, 2006: 35). 1876’da hazırlanan Vilayet Belediye Yasası, her kent ve kasabada bir belediye örgütü kurulmasını öngörmüştür. 1876 tarihli Kanun-i Esasi, belediyelerin seçimle işbaşına gelecek meclisler tarafından yönetilmesini ve bunların kuruluş ve görevleri ile meclis üyelerinin seçim usulünün kanunla belirtilmesini öngörmüştür (Tortop vd, 2006: 38). 1877’de çıkarılan Dersaadet Belediye Kanunu ile eski belediye kuruluşları aynen muhafaza edilmiş ve İstanbul’daki 14 belediye dairesi sayısı 20’ye çıkarılmıştır. 1913’te çıkarılan Dersaadet Teşkilat-ı Belediyesi Hakkında Kanun-ı Muvakkat ile İstanbul’daki belediye daireleri kaldırılmış, yerlerine belediye şubeleri getirilmiştir.

Cumhuriyet’in kuruluşuyla birlikte, yerleşim birimlerinin hukuki statüleri yeniden düzenlenmiştir. Türkiye Cumhuriyeti’nde yerel yönetimler alanında yapılan ilk düzenlemeler 1924 tarihli Köy Kanunu ile 1930’larda çıkarılan Belediyeler, Hıfzısıhha, Belediyeler Bankası, Yapı ve Yollar ve İstimlak Kanunları olmuştur (Ulusoy ve Akdemir, 2006: 162).

1924 yılında yürürlüğe giren 442 sayılı Köy Kanunu ile yerleşim yerleri büyüklüklerine göre sınıflandırılmış ve her birine büyüklüklerine göre, köy, kasaba, şehir ve büyükşehir gibi adlar verilmiştir (Keleş, 2006a: 221). 1930 yılında yürürlüğe giren 1580 sayılı Belediye Kanunu ise Ankara ve İstanbul belediyeleri hariç, köy dışında kalan bütün yerleşimleri kendi kapsamına almıştır. Böylece, nüfusu 2000’i geçen yerleşim birimleri ile nüfusu ne olursa olsun tüm ilçe merkezlerinde belediye kurulması kabul edilmiştir. 1580 sayılı Kanun, belediye yönetimini kurmuş ve tüm

belediyeleri 1984 yılındaki Kanun Hükmünde Kararname’ye (KHK) kadar aynı düzenlemeye tabi tutmuştur. Belediyelerin anayasası olarak da anılan 1580 sayılı Kanun, 2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu2 ile yürürlükten kalkmıştır (Toprak, 2006: 87).

1961 Anayasası’nda idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı belirtilmiş ve Anayasanın 116. maddesinde, tüzel kişiliğe sahip ve genel karar organlarını halkın seçeceği üç tür yerel yönetim biriminden söz edilmiştir. Bunlar; İl Özel Yönetimi, Belediyeler ve Köyler’dir. 1982 Anayasası’nda da idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanacağı belirtildikten sonra mahallî idarelere ilişkin 127. maddede mahallî idarelerin; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri oldukları belirtilmektedir. Ayrıca, aynı maddede yer alan “büyük yerleşim yerleri için özel yönetim biçimleri getirilebilir” hükmü büyükşehir belediye sisteminin temelini oluşturmaktadır.

12 Eylül 1980 askeri müdahalesinden sonra işbaşına gelen hükümetin yaptığı önemli düzenlemelerden birisi, 1980 yılındaki 34 sayılı kararla, büyük kentlerde ana belediyelerin çevresindeki küçük belediyelerin, sıkıyönetim komutanlıklarınca ana belediyeye bağlanması olmuştur (Tuzcuoğlu, 2003: 268). Bu değişim büyükşehir uygulamasına geçişte önemli bir değişim ve adım olarak değerlendirilmektedir. Kararın uygulanmasında görülen farklılıklardan dolayı, anakent alanlarında yönetim yapısını

2_{1580 sayılı Kanunu yürürlükten kaldırmak amacıyla hazırlan, 09.07.2004 tarihinde T.B.M.M.’nde kabul}

edilen 5215 sayılı Belediye Kanunu Cumhurbaşkanı tarafından bazı maddeleri tekrar görüşülmek üzere Meclis’e iade edilmiştir. Bunun ardından kabul edilen 5272 sayılı Belediye Kanunu ise, Anayasa Mahkemesi’nin 18/1/2005 tarihli kararı ile şekil yönünden Anayasa’ya aykırı bulunarak iptal edilmiş ve İptal Kararının, 13/4/2005 tarihinden başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesi kararlaştırılmış iken 03.07.2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 85. maddesi ile yürürlükten kalkmıştır.

yeniden düzenleyen, 2561 sayılı “Büyük Şehirlerin Yakın Çevresindeki Yerleşim Yerlerinin Ana Belediyelere Bağlanması Hakkında Kanun” Aralık 1981’de çıkarılmıştır. Bu düzenleme nüfusu 300.000 ve üzeri olan kentler ile onların yakın çevresindeki yerleşim yerlerini ilgilendirdiği için, sadece, nüfusu o dönemde 300.000’in üzerinde olan İstanbul, Ankara, İzmir, Adana, Bursa, Gaziantep, Konya ve Eskişehir merkezlerini kapsamaktaydı. Bu düzenlemede, büyükşehirlerde etkin bir yerel yönetim modelini gerçekleştirme kaygısının yanında, iç güvenlik gibi etmenler de önemli ölçüde rol oynamıştır (Keleş, 2006a: 293-294). 1984 tarihli ve 2972 sayılı Seçim Kanununda da büyük belediyelerin kuruluşuna ilişkin hükümler yer almıştır.

Büyükşehir belediyeleri, ilk olarak 1984 tarihli 195 nolu KHK ile düzenlenmiştir. Bu KHK’nin ardından büyükşehir belediye yönetimlerinin hukuki statüsü 1984 tarihli ve 3030 sayılı Kanunla düzenlenmiştir. 3030 sayılı Kanunun 4. maddesi, büyükşehirlerde o şehrin adıyla bir “büyükşehir belediyesi”, büyükşehir dahilindeki ilçelerde ise, “ilçe belediyesi” kurulmasını öngörmüştür. 1984 yılında 3030 sayılı Kanun uyarınca İstanbul, Ankara ve İzmir’de kurulan büyükşehir belediyelerinin sayısı 2006 yılı itibariyle 16’ya yükselmiştir. 3030 sayılı Kanun, 2004 tarihli 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile yürürlükten kalkmıştır.

Türkiye son düzenlemelerle gerçek bir metropoliten alan yönetimine sahip olmaya yaklaşan az sayıdaki ülkelerden birisi olmakla birlikte, mevcut büyükşehir belediye sistemi dışında kalan, özellikle orta ölçekli, kentsel alanların yönetimi açılarından çeşitli sorunlarla karşı karşıyadır. 5216 sayılı Kanunla büyükşehir belediyelerinin kurulmasındaki --750.000 nüfus şartı başta olmak üzere-- getirilen yeni kriterler büyükşehir olmayı zorlaştırırken alternatif yönetim yaklaşımları arayışlarının belirginleşmesine neden olmaktadır.