Belediyeler Arası İşbirliği: Kentsel Birlikler ve Özel Amaçlı Örgütler

amacıyla başvurdukları yollardan bir tanesi hizmet birlikleri ya da bölgesel nitelikli kurullar oluşturma yoludur. Çoğunlukla gönüllü katılım ilkesine dayalı olarak oluşturulan bu birliklerde, üye yönetimler işbirliği içerisinde hareket ederek bölgesel çaptaki sorunlara çözüm aramaktadırlar. Özellikle Batı Avrupa ve Kuzey Amerika ülkelerinde bu uygulama yaygın olarak kullanılmaktadır ve Almanya, Japonya, Hollanda Danimarka ve Belçika gibi ülkelerde bir ya da birden çok hizmetin işbirliği içerisinde ortaklaşa görülmesi amacını taşıyan bu tür birliklere sıklıkla rastlanmaktadır (Ünlü, 1994: 9). Örneğin Almanya’da pek çok eyalette yerel yönetimlerin planlama yapmak üzere bölgesel örgütler ve kurullar oluşturdukları, Belçika’da ise; elektrik ve su

gibi temel hizmetlerin söz konusu yerel birlikler vasıtasıyla yerine getirildiği görülmüştür. Hollanda’da 1964 yılında kabul edilen bir kanunla “Ren” bölgesi için özel bir birlik kurulmuş ve çevredeki yerel yönetimlerin bu birliğe zorunlu katılımı sağlanmıştır. Fransa’da da ortak sorunları birlikte üstlenmek üzere yerel yönetimlerin birlik kurma yoluna gitmesi sıkça karşılaşılan bir uygulamadır (Eke, 1982: 21, Kavruk, 2002: 51, Keleş, 2006a: 277).

Yerel hizmet birliklerinin, kendilerine bağlı yerel yönetimlerinin ortak sorunlarını çözmeye çalışan ve temel faaliyet alanlarını metropoliten planlamanın oluşturduğu bir forum işlevi gören kurumlar oldukları görülmektedir. Bilgi kaynaklarının oluşturulması ve bu kaynaklardan üyelerin etkin bir şekilde yararlandırılması ile merkezi kuruluşların gözetiminde yerel çıkarların savunuculuğunun yapılması, söz konusu birlikler tarafından gerçekleştirilmektedir (Tuzcuoğlu, 2003: 213).

Kentsel birlikler, bir kanuna dayanarak yerel yönetimlerce kurulurlar ve bu birliklere katılım genellikle isteğe bağlı olarak gerçekleşmektedir. Birlik kurma yolunda, kamu görevleri ile yetkiler birliği oluşturan birimlerle birlik arasında paylaştırılmaktadır. Bu paylaşımda, birliklerin yerel birimlerin yalnız başlarına gerçekleştiremeyecekleri planlama, altyapı, ulaşım vb. büyük çaplı görevleri, yerel birimlerin ise, metropoliten alanda eşgüdüm gerektirmeyen daha küçük çaptaki görevleri üstlenmesi söz konusu olmaktadır (Kavruk, 2002: 51, Keleş, 2006a: 277).

Kavruk (2002: 51), metropoliten alanlarda var olan yerel yönetim birimlerinin yanında bu tarz birliklere de yer verilmesinin bir nevi iki kademeli yönetsel yapı olarak düşünülebileceğini; ancak, bu yapının yerel federasyon şeklinde örgütlenmeden oldukça farklı olduğunun ve bu sistemde birliğe üye olan yerel yönetimlerin yapılarını ve özerkliklerini koruyarak, yetkilerini kendi ellerinde bulundurduklarının unutulmaması gerektiğini belirtmektedir. Bu sistemde, planlama, konut, altyapı vb. bölgesel nitelik taşıyan hizmetler, ortaklaşa gerçekleşen anlaşmalar ve birlik sözleşmeleri ile söz konusu birliklere görev konusu olarak aktarılmaktadır.

ABD’nin California Eyaleti, San Francisco bölgesinde; körfezdeki kentler ve county’ler tarafından yerel denetimi sağlamak; geleceği planlamak ve bölgesel çalışmalarda işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla 1961 yılında kurulan Körfez

oluşturmaktadır. Temel misyonu yerel yönetimler arasındaki işbirliğini ve koordinasyonu güçlendirmek olan ABAG; hizmet sunduğu alandaki çevre, konut, ulaşım ve ekonomik gelişmeye ilişkin sorunlara çözüm bulmak için çalışmaktadır. Birlik, herhangi bir yaptırım gücüne sahip olmamasına rağmen halen varlığını başarıyla sürdürmektedir (Tuzcuoğlu, 2003: 214, http://www.abag.ca.gov/ ).

Özellikle gönüllü katılım ilkesine dayanması ve sınırlı yetkilere sahip olması hizmet birliklerinin eleştirilen yönlerini oluşturmaktadır. Ayrıca bu birlikleri oluşturan yerel birimler arasında çeşitli anlaşmazlıkların ve çıkar çatışmalarının çıkması da olasılık dahilinde olduğundan bu tarz birliklerin anakentsel sorunları çözmede başarısız olabilecekleri belirtilmektedir. Tüm bu sakıncalarına rağmen, yerel yönetimlerin özerkliklerini korumalarına izin vermeleri, yönetimler arası işbirliği ve paralel hareket etme alışkanlıklarını ve yardımlaşmayı güçlendirmelerinden dolayı birlikler sıkça başvurulan yönetsel örgütlenme biçimleri olmaktadırlar (Eke,1982: 23, Keleş, 2006a: 277).

Hizmet birlikleri dışında, karşılaşılan bir diğer uygulama da, özellikle Anglo- Sakson kültürün egemen olduğu ülkelerde daha geniş bir uygulama alanı bulduğu belirtilen; tüm metropoliten alanı kapsayacak biçimde su, kanalizasyon, ulaşım gibi temel hizmetleri gerçekleştirmek üzere özel amaçlı (ad hoc) örgütler kurma yoluna gitmektir. Bu örgütlerin özellikle Birinci ve İkinci Dünya Savaşları’ndan sonra yaygınlaştıkları belirtilmektedir. Bu örgütler genellikle, tüzel kişiliğe ve ayrı bir bütçeye sahip, çoğunlukla yarı ticari nitelikte; ancak yerel yönetime bağlı ve yerel yönetimin genel denetimi altında çalışmaktadırlar (Emrealp ve Horgan, 1993: 28). Dünya geneline bakıldığında bu tür özel amaçlı örgütlerin sayılarının artmakta olduğu görülmektedir (Eke,1982: 24, Keleş, 2006a: 278).

Keleş (2006a: 278-279), özel amaçlı kuruluşların konuları olan hizmetleri bir tek yerel yönetim birimine değil, metropoliten alanı oluşturan tüm yerel yönetim birimlerine sunacaklarını ve böylece belediye sınırlarının belli hizmetler için en uygun alanı oluşturmamasından kaynaklanan sakıncaları ortadan kaldırdıklarını belirtmektedir. Bu çeşit örgütler, genellikle tüm metropoliten alanı ilgilendiren, teknik özellikleri ağır basan ve uzmanlık alanı gerektiren metropoliten hizmetlerden biri üzerine kurulurlar ve coğrafi ve fonksiyonel açılardan geniş bir alanı kapsarlar (İsbir, 1986: 206-207, Kavruk,

2002: 52). Özel amaçlı örgütler; sağlık, kanalizasyon, ulaşım, konut, parklar, mezarlıklar gibi pek çok değişik alanda hizmet sunumunu gerçekleştirmektedirler.

Söz konusu örgütlerin kuruluşlarında tek bir yöntem bulunmamaktadır. Kimileri merkezi yönetimce kurulmakta ve denetlenmektedir; kimileri genel eyalet yasaları çerçevesinde hizmetlerden yararlanan yerel yönetimlerce oluşturulmaktadır; kimileri özel yasalarla kurulmakta; kimileri ise eyalaletler arasında yapılan anlaşmalarla kurulmaktadır. Kuruluşta olduğu gibi özel amaçlı örgütlerin genel karar organlarının oluşturulmasında da farklılıklar bulunmaktadır. Kimilerinde karar ve yürütme organları doğrudan halk tarafından seçilirken; kimilerinde ise karar ve yürütme yetkisi hizmetlerden yararlanan ya da kurucu yerel yönetimlerin ve kurumların temsilcilerinden oluşan kurullarda bulunmaktadır (Eke, 1982: 25-26).

Özel amaçlı örgütler, yerel yönetim işletmelerine benzer olmakla birlikte aralarında temel bazı farklılık bulunmaktadır. Aralarındaki en temel fark, özel amaçlı örgütlerin yerel yönetimlerden bağımsız bir şekilde işlev görmeleridir. Oysa yerel yönetim işletmeleri, bağlı oldukları yönetimin sınırları içerisinde hizmet sunmakta ve onların organik bir parçası konumunda olmaktadırlar (Eke, 1982: 25).

Özel amaçlı örgütlere verilebilecek en güçlü örnek New York Liman Yönetimi’dir. Bu yönetim New York ve New Jersey eyaletleri arasında gerçekleşen bir anlaşma ile, her iki eyalette kitle taşımacılığı yapmak üzere 1921 yılında kurulmuştur. Ulusal ve uluslararası nitelikte hava alanları, yollar, terminaller gibi bir çok yatırım gerçekleştiren yönetim, kitle ulaşımının değişik boyutlarında ve ilgili alanlarda hizmet sunmuş, kurduğu tesislerin işletmesini de kendisi gerçekleştirmiştir (Eke, 1982: 25).

Özel amaçlı örgüt kurma uygulamasının Türkiye’de de gerçekleştiğini görmekteyiz. Ülkemizde kurulan ilk özel amaçlı örgüt 1981 tarihli ve 2560 sayılı Yasa ile kurulan İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü’dür. Bu kurum İstanbul metropoliten alanında su ve kanalizasyon hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gereken her türlü tesisi kurmak, kurulu olanları devralmak ve bir elden işletmek üzere kurulmuştur. Her ne kadar İSKİ 1981 yılında İstanbul Belediyesi’nden bağımsız bir özel amaçlı örgüt olarak kurulmuşsa da, 1984 yılında İstanbul Büyükşehir Belediyesi’ne bağlanmıştır.

ABD başta olmak üzere onun yönetim anlayışını örnek alan ülke deneyimleri göstermektedir ki, anakent yönetimi olmayan alanlarda özel amaçlı örgütler oldukça yararlı sonuçlar vermekte ve sorunları hafifletmektedirler. Ancak; kamunun üzerlerinde denetim yapabilme olanağının sınırlı olması, aşırı uzmanlaşmış yöneticilerin elinde toplumsal girdilere kapalı örgütler olmaları (Bollens, 1957: 87-88), eşgüdüm gerektiren metropoliten sorunların bu örgütler eliyle bütünlük içinde çözülememesi gibi nedenlerle söz konusu örgütler var olan yönetimleri zayıflattıkları gerekçesiyle oldukça eleştirilmektedirler (Robson,1954: 67, Eke,1982: 26).

2.3.3. Ana Belediye/Yönetim Tarafından Hizmet Sunumu (Yönetimler arası