Literatürde devletin iktisadi alandaki faaliyetleri “devletin iktisadi hayata yaptığı müdahaleler” olarak adlandırılmakta ve Güran tarafından (2002, s.129) “devletin yapmış olduğu düzenlemeler ile iktisadi birimlerin karar alma süreçlerine dışsal ve genellikle veri bir değişken niteliğinde dahil olarak, onların karar alma süreçlerini ve etkinliklerini etkilemeye yönelik olarak yapmış olduğu her türlü eylem ve işlemler” şeklinde tanımlanmaktadır. Bu kapsamda devlet; düzenlemeler, finansman, üretim ve gelir transferi olmak üzere dört şekilde piyasalara müdahale etmekte ve etkinlik ve sosyal adaleti sağlamayı amaçlamaktadır (Barr, 1993, s: 79-80).
Devletin faaliyette bulunduğu alanlar, kamu sektörünün sınırlarını tanımlamakta ve kamu sektörü tarafından üretilen mal ve hizmetler, kamusal mal ve hizmetler olarak tanımlanmaktadır. Samuelson (1954, s.387) bu mal ve hizmetlerin temel özelliklerini, herkes tarafından ortak olarak kullanılmaları ve bir bireyin tüketimi dolayısıyla diğer bireyin tüketiminden vazgeçmesine gerek olmaması şeklinde sıralamaktadır. Bu özellikleri dolayısıyla, kamusal mal ve hizmetlerde etkin bir fiyatlandırmanın yapılması güçleşmekte ve devletin faaliyet alanlarının genişlemesi ve kaynak dağılımında etkinlikten uzaklaşılması söz konusu olabilmektedir. Diğer taraftan kamu sektörünün kendisine has özellikleri kamusal faaliyetlerin boyutları ve elde edilen sonuçlar üzerinde etkili olmaktadır (Hemming ve diğerleri, 1991, s.26-29). Kamu sektörünün kendisine has özellikleri Güran (2005, s.15-42) tarafından şu şekilde ifade edilmektedir.
2.1.1.Bilgi Düzeyi
Ekonomi literatüründe üretici ve tüketicilerin karar süreçlerinde tam bilgiye sahip oldukları varsayımını içeren tam rekabet piyasası, faaliyet alanındaki belirsizlikleri ortadan kaldırarak alınan kararların etkinliğini artıran önemli bir mekanizmadır. Ancak ne özel sektörde ne de kamu sektöründe bu tip ideal bir piyasanın varlığından bahsetmek mümkün değildir. Dolayısıyla gerek özel sektörde, gerekse kamu sektöründe kararlar eksik bilgi ile alınmaktadır. Kamu sektöründe eksik bilginin yarattığı belirsizlik, özel sektöre kıyasla daha fazla olup, etkin bir kaynak ve gelir dağılımı sağlanmasını zorlaştırmaktadır.
2.1.2. Kamu Sektöründe Karar Alma Süreci
Fiyat mekanizmasının varlığı, özel sektörün kaynak tahsis kararlarında etkinliği artıran önemli bir faktördür. Kamusal malların taşıdığı özellikler dolayısıyla kamu sektöründe fiyat mekanizmasının varlığından bahsetmek mümkün değildir. Kamu sektöründe kaynakların ne şekilde tahsis edileceğine ilişkin kararları, kamunun tercihleri ve siyasi karar alma mekanizmaları yönlendirmektedir. Bu noktada karşılaşılan ilk sorun, kamusal tercihlerin belirlenmesindeki güçlük, ikinci sorun ise kamusal karar alma
süreçlerini etkileyen baskı gruplarının varlığıdır. Baskı grupları “üyelerinin ortak çıkarlara sahip bulunduklarını algılayan ve iktidara geçmeyi amaçlamadan, siyasal sistemi etkilemeye çalışan bir topluluk” olarak tanımlanmaktadır (Stiglitz, 2000, s.157-162). Söz konusu gruplar siyasi sistem üzerinde yarattıkları etkiler ile kaynakların kendi çıkarları doğrultusunda tahsis edilmesine yönelik faaliyette bulunurken toplumsal çıkarların göz ardı edilmesine yol açabilmektedir (Turan, 1977, s.131).
2.1.3. Kamu Sektöründe Arz ve Talep Yapısı
Kamusal mal ve hizmetlere ilişkin arz ve talebi etkileyen faktörler, ülkeler, mal ve hizmetler ya da dönemler itibarıyla farklılık gösterebilmektedir. Bu kapsamda kamu sektöründe arz ve talep yapısına ilişkin olarak kesin yargılara varmak doğru bir yaklaşım olmayacaktır. Ancak sözü edilen farklılıklara rağmen kamusal mal ve hizmetlerle ilgili olarak arz ve talep koşullarını etkileyen temel faktörler Güran (2005) tarafından şu şekilde sayılmaktadır:
• Talep Yapısı: Kamusal alanda sunulan mal ve hizmetlerin bedelini vergi mükellefleri karşılarken, söz konusu mal ve hizmetlerin faydasından toplumun geneli yararlanmaktadır (Lipsey ve Courant, 1996, s.54). Kamusal faaliyetlerden herhangi bir bedel ödenmeksizin fayda sağlanabilmesi, söz konusu mal ve hizmetlere ilişkin talebin artmasına ve kamusal müdahalelerin olması gereken düzeyden daha yüksek seviyede oluşmasına neden olarak kamusal alandaki etkinliği olumsuz etkilemektedir. Talebi etkileyen bir diğer önemli faktör ise baskı gruplarının faaliyetleridir. Daha önce de değinildiği üzere, baskı gruplarının kendi çıkarlarını maksimize etmek amacı ile yürüttükleri faaliyetler, kamusal mal ve hizmetlere olan talebi artırırken kaynak tahsisi kararları üzerinde ciddi etkilere sahip olmaktadır. Siyasi iktidarın yönetimde bulunma süresi ile bürokratların görev süreleri arasındaki farklılaşma, talep yapısını etkileyen önemli bir diğer faktördür. Politikacıların seçimle göreve gelmeleri ve görev sürelerinin sınırlı olması, siyasi otoritenin kendisine destek olan grupların taleplerine cevap verme eğilimini artırmaktadır. Söz konusu siyasi kararların olası olumsuz sonuçlarının, çoğunlukla uzun vadede ortaya çıkması da siyasilerin kaynak tahsis
kararlarında yeterli özeni göstermemesi riskini artırmaktadır (Cullis ve Jones, 1992, s.352; Wolf, 1988, s.39-43).
• Arz Yapısı: Kamusal mal ve hizmet arzının en önemli özelliği, çıktının tanımlanması ve kalitesinin ölçülmesi konusunda yaşanan zorluk ile piyasa organizasyonlarının yönetsel kararlarda kullandıkları fiyat, kâr, pazar payı gibi göstergelerin ve bilgilerin sınırlı olması ya da olmamasıdır. Etkin çıktı düzeyinin belirlenmesi için gerekli araçlar ve yöntemler ile ilgili yeterli bilginin olmaması elde edilen sonuçların amaçlanandan farklı olmasına neden olabilmektedir. Kamu sektöründe faaliyetlerin durdurulması gereken noktayı belirleyen başabaş noktası gibi bir karar değişkeninin olmaması ve kamu kuruluşlarının finansmanının kamu ödeneklerinden sağlanması da çoğu zaman kamusal müdahalelerin miktarının olması gerekenden fazla olması ile sonuçlanmaktadır. (Cullis ve Jones, 1992, s.352; Erkan, 2008, s.117; Wolf, 1988, s.39-43). Bu durum optimal arz seviyesinin belirlenmesini güçleştirmektedir. Kamusal alandaki faaliyetlerde devletin tekel konumunda olması ise faaliyetleri gerçekleştiren kamu kesimi ve bu faaliyetlerden yararlanan bireyler arasında asimetrik bilginin oluşmasına neden olmakta ve çıktılarla ilgili değerlendirmelerin yapılmasını zorlaştırmaktadır.
2.1.4. Kamu Sektöründe Yapısal Özellikler
Kamu sektörü ve özel sektör arasında, var oluş nedenleri, tabi oldukları düzenlemeler ve sahip oldukları kurum kültürleri açısından ciddi farklar mevcuttur. Özel sektörde kâr amacının varlığı, kaynak kullanımında etkinliği sağlayan önemli bir mekanizmadır. Kâr edemeyen işletmelerin piyasada varlıklarını sürdürmelerini mümkün değildir. Kamu sektöründe ise kâr elde etmek gibi bir amaç söz konusu olmadığı gibi, paydaş beklentilerindeki farklılaşmanın ve siyasi otoritenin etkisi ile de amaçların net olarak tanımlanamadığı ya da birbirleriyle çelişebildiği bilinmektedir. Bu durum amaçlara ne derecede ulaşıldığı ile ilgili değerlendirmeleri de güçleştirmektedir.
Kamu kurumları açısından önemli olan kamusal faaliyetlerde etkililiğin ve etkinliğin sağlanmasıdır. Kaynakların ne derece etkin kullanıldığı konusunda karar alıcıların hesap vermeleri beklenmektedir. Ancak tarihsel
sürece bakıldığında, kaynak kullanımında etkinliğin sağlanamadığı durumlarda hazineden yeni kaynak aktarımı yoluna gidilerek soruna geçici çözümler bulunduğu ve kamudaki ataletin kalıcı bir hale geldiği bilinmektedir (Erkan, 2008; Stiglitz, 2000, s.200-205).
Kamu sektörü ile ilgili olarak yapılacak değerlendirmelerde dikkate alınması gereken en önemli unsurlardan birisi söz konusu kurumların faaliyetlerinin daha fazla yasal düzenleme ile kısıtlanmış olmasıdır. Söz konusu yasal düzenlemeler yöneticilerin yetki kullanma derecelerini sınırlamakta ve hiyerarşik bir örgüt yapısını teşvik etmektedir. Örneğin kamu kurumlarının mal, hizmet alımı ve bütçe süreçleri de yasal prosedürlere bağlıdır. Söz konusu prosedürler, yolsuzlukların önüne geçmek ve harcamalara disiplin getirmek amacı ile oluşturulmakla birlikte, çoğu zaman uygulama sürecinde beklenen etkiyi yaratamamaktadır. Karar alıcıların riskten kaçınmak amacıyla, bürokratik prosedürlerin dışına çıkmamayı seçmelerinin sonuçları artan işlem süreleri, iş gücü kaybı ve süreçlere ilişkin potansiyel iyileştirme olanaklarının göz ardı edilmesi şeklinde karşımıza çıkabilmektedir (Erkan, 2008; Stiglitz, 2000, s.201-204).
Son olarak kamu sektöründe görev yapan yöneticilerin yetki paylaşımı konusunda daha az gönüllü olmaları, seçimler ve politik ilişkiler dolayısıyla değişme sıklıklarının özel sektöre göre daha fazla olması, faaliyetler gerçekleştirilirken çoğu zaman daha fazla kırtasiyecilik ile karşı karşıya kalınması, performansa dayalı etkin ödül sistemlerinin olmaması kamudaki ataleti artıran ve karar alma mekanizmalarını olumsuz etkileyen faktörlerdir (Erkan, 2008).
Kamu sektörünün bahsedilen dinamikleri göz önüne alındığında kamusal faaliyetlerde başarısızlık ve kaynak kullanımında etkinsizlik riskinin özel sektöre göre daha fazla olduğu ifade edilebilir. Kamusal faaliyetlerde başarısızlığın yolsuzluk ve refah kaybını beraberinde getirdiği düşünüldüğünde kamu sektöründe etkinlik ve etkililiği sağlamaya yönelik çalışmaların kaçınılmaz olduğu bir gerçektir. Bu kapsamda kamu sektöründe stratejik yönetim uygulamalarının hayat bulması, performans ölçümünün
yapılması ve kurumsal amaçlarla bireysel amaçların uyumlaştırılması arzu edilen yapının oluşturulmasına katkı sağlayabilecektir.
2.2. Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma ve Stratejik Yönetim