Kamu Yönetiminde Paradigma Değişimi

20. yüzyılın sonunda kamu yönetimi alanında Weber’in bürokrasi anlayışının, Wilson’un siyaset-yönetim ayrımının ve Taylor’un bilimsel yönetim modelinin yavaş yavaş etkinliğini yitirdiğini ve birçok ülkede yürürlüğe konan kamu yönetimi reformlarının özünde post-bürokratik kamu yönetimi paradigmasının olduğunu söylemek mümkündür (O’Flynn, 2007: 354).

Kamu sektörü üzerinde yoğunlaşan eleştiriler, ekonomi ve siyaset teorisinde meydana gelen değişiklikler, devlet karşısında bireyin ve sivil toplumun önem kazanması, özel sektörün avantajlı pozisyona kavuşması, mali krizlerin de etkisiyle 1970’lerde kamu yönetiminde ortaya çıkan paradigma değişimini, basit bir reform ya da yönetim tarzında kısmi bir dönüşüm olarak değil; devletin yapısı, faaliyet alanı, toplum, birey ve piyasa ilişkileri, hizmet sunum metotları, çalışanların rolleri ve statüleri, kısacası kamu yönetiminin kendi içinde ve çevresiyle ilişkilerinde kapsamlı ve radikal bir yapılanma süreci olarak ifade etmek mümkündür (Eryılmaz, 2004: 54-55).

Dünyada kamu yönetimi anlayış ve uygulamalarında gözle görülür değişimlerin ortaya çıkması ile refah devleti anlayışının terk edilmesi aynı tarihlere rastlamaktadır. Söz konusu dönemde kamu harcamalarının sürdürülebilir olmaktan çıkması ve finansmanında yaşanan zorluklar gerek ülkelerin tek tek, gerekse de Dünya Bankası ve IMF gibi uluslararası/üstü kuruluşlar vasıtasıyla genel olarak çözmeye çalıştıkları konular arasında yerini almıştır. Kuşkusuz bu noktada küreselleşme olgusunun devletin yapısal ve işlevsel dönüşümüne etkisini de göz ardı etmemek gerekir (Köse, 2003: 30-36). Yönetim anlayışının geleneksel, katı, bürokratik yapısından uzaklaşarak kaliteyi, verimliliği, etkinliği, rekabetçiliği, esnekliği, katılımcılığı ve demokratikleşmeyi temel alan yeni yaklaşım ve tekniklerin gündeme gelmesinde küreselleşmenin büyük etkisi olmuştur (Saran, 2005: 5). Nitekim küreselleşme sürecinin devlet anlayışına ve kamu yönetimine birtakım etkileri olmuş; kamu yönetiminin demokratikleşmesi ve şeffaf hale gelmesi, hesap verebilirliği, yerelleşmesi, verimliliği gibi hususlar ön plana çıkmıştır. II. Dünya Savaşı sonrasında, özellikle 1980’li yılların başından itibaren geleneksel devlet anlayışı yerini yeni devlet anlayışına bırakmış; geleneksel devlet anlayışına hâkim olan değer ve ilkeler eleştirilmeye ve sorgulanmaya başlamıştır (Aktan, 2003:

114). Geleneksel kamu yönetimi anlayışında yaşanan değişim sonucunda özel sektörde uygulanan yönetim tekniklerinin kamu sektörüne adapte edileceği, katı kurallara bağlı olmayan “esnek yönetim” anlayışının benimseneceği, kamu yönetiminde politizasyonun giderek azalarak rasyonel esaslara göre işleyen bir yapıya kavuşacağı ve daha katılımcı bir yönetim yaklaşımının yerleşeceği bir dönem başlamıştır (Aykaç, 2002: 22). Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması ve işlevlerinin yeniden tanımlanması sürecinde yönetimi değişime zorlayan faktörlerin etkisi olduğu gibi, yönetimde paradigma değişiminin de bu süreçte önemi göz ardı edilemez. Küreselleşme, ideolojik ve siyasi baskılar, modernleşme ve teknolojik değişmeler gibi kamu yönetimini değişime zorlayan faktörler (Tutum, 1995: 135-136), yani yönetimin işleyişindeki başlıca sorun alanlarına ilave olarak yönetimde paradigma değişimi neticesinde ortaya yeni yönetim modelleri çıkmıştır (Özer, 2005a: 198-219).

Özellikle Batı ülkelerinde 1980’li yıllar, kamu yönetiminde önemli dönüşümlerin yaşandığı dönem olarak dikkatleri çekmektedir. Söz konusu dönemde katı, hiyerarşik ve bürokratik “geleneksel kamu yönetimi” anlayışından esnek, piyasa temelli ve vatandaş odaklı “kamu işletmeciliği” yaklaşımına doğru bir geçiş yaşanmış ve bu süreç dinamik bir şekilde günümüze kadar da devam etmektedir. Bu geçiş yönetim tarzındaki basit bir değişiklikten ibaret olmayıp, geleneksel kamu yönetimi yaklaşımından yeni kamu yönetimi yaklaşımına doğru bir “paradigma değişimi” olarak algılanmaktadır (Ömürgönülşen, 2003: 5).

Genel olarak mali krizlerin yol açtığı sorunları çözmek için öncelikle kamu harcamalarının azaltılması ve devletin bazı kamu hizmetlerini yerine getirmekten vazgeçmesi gerekmektedir. İkinci olarak vergileri arttırmak yoluyla gelirleri arttırmak yoluna gidilmelidir. Son olarak ise, kamu hizmetlerinin daha az kaynakla, daha verimli ve etkin bir şekilde yerine getirilmesi sağlanmalıdır. Söz konusu sorunların çözümünde bu üç yol, yeni dönemde kamu reformlarına ışık tutmaktadır (Osborne ve Gaebler, 1993). Bu noktada geleneksel kamu yönetimi anlayışının terk edildiği, YKY anlayışına geçildiği ve yönetim anlayışında bir paradigma değişiminin yaşandığını iddia etmek mümkündür. Dünyada yaşanan gelişmelere paralel olarak geleneksel kamu yönetiminden, özel sektör benzeri esnek, katılımcı, etkinliği ve verimliliği ön planda tutan, kullanıcı odaklı, kaliteden taviz vermeyen ve yüksek performans ile çıktılara

ulaşmayı hedefleyen yeni bir kamu yönetimi modeline doğru gelişen bir anlayış değişimi gündeme gelmiştir (Balcı, 2005b: 21). Burada dikkati çeken husus; özel sektöre özgü değer, ilke ve tekniklerin kamu sektörüne uyarlanmaya çalışılmasıdır. OECD’nin son yıllarda yayınladığı raporlarda YKY düşüncesinin, kamu hizmetlerinin organizasyonu ve kontrolünde dünya çapında bir paradigma değişimini içerdiği belirtilmekte ve bundan dolayı hareketin hızlı bir şekilde dünya çapına yayıldığı yorumu yapılmaktadır. Genel olarak YKY’nin kamu hizmetlerinde yenilik ve radikal değişiklik getirdiği hususunda fikir birliği bulunmaktadır. Kamu hizmetlerinde stratejik yönetim, performans yönetimi ve devletin yeniden yapılandırılması bu doğrultuda gündeme gelmekte, bürokratik girişimcilik ve özel sektörden alınan toplam kalite yönetimi, politika değerlendirmesinde kritik rol oynamaktadır (Özer, 2006: 1).

20. yüzyılda özel sektörde hiyerarşik ve Weberyen bürokratik örgütlenme modelinin eleştirilen yönlerine karşı yeni arayışlar içine girilmiş ve geleneksel yönetim anlayışının başarısızlık nedenleri araştırılmaya başlanmıştır. Bu noktada ortaya atılan “sınırlı devlet” ve “serbest piyasa ekonomisi” anlayışı, kamu yönetimi paradigmasındaki değişimin teorik arka planını oluşturmaktadır (Bozlağan, 2003: 290). Diğer bir ifadeyle, etkinlik, verimlilik ve ekonomikliği ön planda tutan, yönetilenlere karşı hesap verme sorumluluğu bulunan, yönetilenlerin istek ve beklentilerini dikkate alan ve bu doğrultuda kamu politikaları oluşturan, kamu sektörünün küçültülmesi, kamu hizmetlerinde özel sektör ve sivil toplumun daha aktif olması, yerinden yönetim ve yönetişim kavram ve uygulamaları olarak ifade edilen yönetimde paradigma değişiminin temellerinin, özellikle Batı ülkelerinde gündeme gelen “Yeni Sağ” ideolojisine dayandığı ifade edilmektedir (Şaylan, 2003: 136-137). Yeni Sağ ideolojinin temelinde ise kamu tercihi kuramı ve özel sektörün model olarak alınması yoluyla devletin küçültülmesi, piyasa temelli ekonominin hâkim kılınması ve bir anlamda “kamu yönetiminin işletmeselleştirilmesi” anlayışı bulunmaktadır (Tortop ve diğ., 2007: 573-575).

Kamu sektöründe günümüzde yaşanan değişimin “Yeni Kamu Yönetimi” (New Public Management) olarak tanımlanan paradigma değişiminin bir sonucu olduğu; yöneten-yönetilen ilişkilerinde ciddi farklılaşmalara yol açtığı savunulmaktadır (Ömürgönülşen, 2003: 13). Diğer bir ifadeyle, YKY anlayışının vurguladığı değerlerin ve anlayışın

hayata geçirilmesi için kamu hizmeti anlayışının da değişimi talep edilmektedir (Özgür, 2003: 202). 20. yüzyıla hâkim olan kamu yönetiminin katı hiyerarşik ve bürokratik yapısının esnek ve piyasa temelli kamu yönetimine dönüşmesinde, paradigma değişiminin yanı sıra geleneksel kamu yönetimi anlayışının içinde bulunduğu bunalımın da etkisini göz ardı etmemek gerekir (Özer, 2005a: 203-208).

Kamu yönetiminde paradigma değişimi ve yeni yönetim anlayışı ile birlikte İşletmecilik, Girişimci Yönetim-Hükümet, Yönetimin Yeniden Keşfi, Kamu İşletmeciliği, Kamu Sektörü İşletmeciliği ve Yeni Kamu İşletmeciliği gibi kavram ve yaklaşımlar ortaya çıkmakla birlikte İngilizce literatürde en yaygın olarak kullanılan “New Public Management” kavramıdır (Al, 2007: 145). Söz konusu kavramın Türkçede tam karşılığı “Yeni Kamu İşletmeciliği” olmasına karşın literatürde yaygın olarak “Yeni Kamu Yönetimi” kavramı kullanılmakta olup, bu çalışmada da YKY kavramı tercih edilmiştir.