Nos dois anos seguintes à proclamação da república, até a promulgação da primeira Constituição Republicana de 1891, dois diplomas legais trataram dos municípios no recém-instalado regime.
Em primeiro lugar veio o Decreto nº 1, de 188994, que declarou a soberania
dos Estados-membros (art. 3º), ao invés de caracterizá-los como autônomos, como se dava normalmente nas federações. Não obstante, a Constituição de 1891 corrigiu
o lapso, reafirmando a união indissolúvel das antigas Províncias.95
O Governo Provisório fundou a autonomia municipal em bases efetivas, por
meio do Decreto nº 510, de 22 de julho de 189096, ao determinar expressamente que
os Estados se organizariam por suas leis, sob o regime municipal, baseada em sua autonomia, “em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse” e na eletividade da administração:
94 Disponível em: <http://www.camara.gov.br/Internet/InfDoc/Conteudo/Colecoes/Legislacao/decretos1889%
20(380p)/ decretos1889-1002.pdf> Acesso em 02/02/2008.
95 Tal observação é feita por Nelson Nery Costa, ob. cit., pág. 44. 96
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/internet/infdoc/novoconteudo/legislacao/republica/leis1890_1a30 _de_%20 junho/pdf17.pdf> Acesso em 02/02/2008.
(...)
Constata-se, portanto, a existência de duas normas precedentes à Constituição de 1891 que dispunham sobre os municípios.
A anterior Constituição Imperial dedicava 3 artigos aos municípios e a Republicana, promulgada em 24 de fevereiro de 1981, apesar de só dispor sobre a matéria em apenas um artigo foi a primeira a consignar expressamente a autonomia
do município97:
Nelson Nery Costa98 menciona que houve forte reação da bancada positivista,
na Assembléia Constituinte, conclamando pela liberdade que os Estados-membros deveriam ter para se organizarem. “Disso resultou a econômica solução adotada no texto constitucional, de 1891, através da emenda Lauro Sodré”.
Com suporte em anais da primeira Assembléia Constituinte Republicana,
Victor Nunes Leal99 ressalta a importância do tema municipal nos debates:
O ambiente doutrinário da Assembléia era favorável ao município, como desdobramento teórico da idéia federalista, que saía afinal vitoriosa com a queda da Monarquia, depois de haver inutilmente procurado coexistir com o trono. Se o federalismo tem como princípio básico a descentralização (política e administrativa), seria perfeitamente lógico estender a descentralização à esfera municipal.
Era, então, o Estado-membro que decidia acerca da amplitude da autonomia municipal, em especial quanto às eleições. As eleições nos municípios foi reduzida à mera questão administrativa. A função política da eleição direta foi desprestigiada e apagada da maioria das Províncias do Brasil da Primeira República. Assim, por exemplo, as Constituições do Pará, Paraíba e Rio de Janeiro não contavam com
97
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/Internet/InfDoc/novoconteudo/Legislacao/Republica/Leis1891 vIp980/ parte -2.pdf> Acesso em 02/02/2008.
eleições municipais; ao passo que a Constituição do Piauí e do Rio Grande do Sul adotaram a eletividade plena das funções políticas municipais.
Foi um período de divisão no que diz respeito a um importante tema de interesse geral e, principalmente, dos munícipes. Nesse ponto houve um retrocesso se comparada à Carta Imperial.
Por mais que juristas de peso à época debatessem o motivo de tal ausência de dispositivo acerca da organização municipal – se problema redacionais, hermenêuticos, por respeito à autonomia dos Estados ou fosse mesmo caso de desnecessidade, em razão da idéia implícita contida na Carta – o fato é que somente em 1926, com a reforma à Constituição para conter o movimento
tenentista, a autonomia municipal voltou a figurar como princípio constitucional100.
Apesar de constar na Carta Constitucional o princípio da autonomia municipal, o fato é que não havia independência financeira, o que resultava na dependência umbilical dos Estados.
Victor Nunes Legal101 considera, ainda, esse fator tributário como impeditivo à
real autonomia aos municípios:
No regime de 1891, dado o silêncio da Constituição, o poder tributário dos municípios era inteiramente derivado do estadual e devia exercer-se nos limites marcados pela Constituição e leis do Estado. (...) Durante a longa vigência da Constituição de 91, as rendas municipais, de modo geral, foram ínfimas. Não resta dúvida que o deficiente quinhão tributário dos Estados, na partilha constitucional, era tido como fator muito importante, pois era das fontes tributárias estaduais que tinha de sair a receita municipal.
Além da dependência econômica dos Estados, por motivos sociopolíticos, a autonomia municipal reconhecida pelo sistema federativo não se ajustava à
99 LEAL, Victor Nunes. Op. cit., p. 80. 100
Nós Presidentes e Secretários do Senado e da Camara dos Deputados, de accôrdo com o § 3º do art. 90 da
Constituição Federal e para o fim nelle prescripto, mandamos publicar as seguintes emendas á mesma Constituição approvadas nas duas Camaras do Congresso Nacional: "Substitua-se o art. 6º da Constituição pelo seguinte: "Art. O Governo federal não poderá intervir em negocios peculiares aos Estados, salvo: (...) a autonomia dos municípios;”
realidade nacional da época. No interior do Brasil grassava o coronelismo e sua íntima e perniciosa ligação com o poder local.
Eliane Lucia Colussi102 bem conceitua o tema:
(..) a questão do municipalismo no Brasil esteve, portanto, estreitamente ligada à tradição coronelista (...) O município não era entendido como uma unidade político-administrativa prestadora de serviços, mas, sim, como o local onde as autoridades do centro procuravam os votos em períodos eleitorais. Não interessava às autoridades estaduais municípios fortes, que pudessem concorrer ou se rebelar contra o situacionismo estadual. Interessava, sim, fortalecer o poder local por intermédio de coronéis comprometidos com os acordos políticos e eleitoreiros.
Ainda não era o momento de autonomia real que tanto tardava a chegar de fato aos municípios.
Após a última tentativa do regime em vigor, 4 anos depois da reforma constitucional que veio para aplacar o tenentismo, o poder foi tomado pela Revolução vinda do Rio Grande do Sul.