B. Cumhuriyet Döneminde
III. KAMU İHALELERİNİN ÖNEMİ
Tarihsel süreçte 19. yüzyıl sonlarına kadar düşük seviyelerde seyreden kamu harcamaları, 1880’li yıllardan itibaren artış göstermeye başlamış, bu hızlı artış II. Dünya Savaşı sonrası 1980’lere kadar sürmüştür135. 1980’lerden itibaren iktisat öğre-
132 Ancak atılan bu adımların yeterli olmadığı, Türkiye’nin müktesebatını AB ile uyumlu hale getir-
mek, ihale hukukuna hâkim genel ilkelere sadakat ve özellikle ihale mevzuatına istisna teşkil eden hükümleri kaldırmak konusunda yol alması gerektiği ilerleme raporlarında belirtilmektedir. Ayrıca Türkiye’deki kamu ihalelerine AB şirketlerinin de serbestçe katılabilmesine yönelik düzenleme yapılmamış olması, her raporda eleştirilen bir husustur. 2001-2012 yılları arası hazırlanan ilerleme raporlarının kamu ihale hukuku açısından analizi için bkz. AKDOĞAN, İlerleme Raporları Işığın- da, s.695-698.
133
European Commission, Turkey 2016 Report, Brussels, 9.11.2016, s.43 vd.
134 Üyelik görüşmeleri kapsamında "Kamu İhaleleri" faslının, açılması mümkün görülen başlıklar
arasında olduğu hakkında bkz. BİLİCİ, Nurettin, Avrupa Birliği(nin) Türkiye(si), 7. Baskı, Savaş Yayınevi, 2017, s.99.
135
"1929 Büyük Buhrandan başlayarak 1980’lere kadar iktisat politikalarında Keynesyen iktisadi görüş hâkim olmuştur. (...) Keynes, hükumetlerin işini, özel sektörün hâlihazırda yaptıklarını daha iyi ya da daha köyü anlamda yapmak değil, hâlihazırda yapılmayanları yapmak olduğunun altını çizmiştir. (...) Büyük bunalımın piyasa ekonomisinin bir başarısızlığı olarak algılanması ve bu nedenle de genişleti- ci mali politikalar ve sosyal güvenlik politikalarıyla depresyonun aşılmaya çalışılması kamu harca- malarını artırdığı gibi, 1930’ların ortalarından itibaren Hitler faşizmi tehlikesine karşı askeri harca- maların artırılması da kamu harcamalarını ciddi olarak artırmıştır. " DURMUŞ, Mustafa, kamu Eko- nomisi, Gazi Kitabevi, Ankara, 2008, s.228, (Aktaran: TUNCER, İsmail/YÜKSEL, Cihan, Kamu
tisinde aktif maliye politikalarının eksik yönleri eleştirilmeye başlanmış ve kamu sektörü reformu adı altında devletin küçültülmesi yönünde çalışmalar yapılmışsa da bu dönemde kamu harcamalarının azaldığını gösteren veri bulunmamaktadır136. Bu süreçte kamu harcamalarında sektörel farklılaşmadan bahsedilebilir. Şöyle ki, günü- müzde kamu idare ve kurumları, kendi imkânlarıyla üretebilecekleri farklı türde mal ve hizmetleri özel sektörden karşılamayı tercih etmekte, bu nedenle devletin bilfiil üretim faaliyetleri azalmakta; fakat akdettiği sözleşmeler aracılığıyla yaptığı harca- maları gittikçe artmaktadır137.
Bu noktada kaynakların dağıtımının ve fiyatların, piyasa katılımcılarının teklif- leri ile belirlendiği, açık ve tanımlanabilir kurallarıyla bir piyasa mekanizması olarak ihale yöntemi, yalnızca elde edilecek geliri yükseltmekle kalmayıp, kamu kaynakla- rının en yüksek verimle kullanılması bakımından da öne çıkmaktadır138. Kamu kay- naklarının dağıtımı konusunda uygulana gelen diğer yöntemler139şeffaflık ve verim- lilik kaygıları doğururken, iyi tasarlanmış bir ihale, uyulması gerekli usul kuralları aracılığıyla bu kaygıları en aza indirebilmektedir140.
İhale usulünün kamu kaynaklarının olabildiğince verimli kullanılmasında etkili bir araç olmasının ana nedeni, her ne kadar neo-klasik iktisat teorisi varsayımsal ola- rak aksini iddia etse de141, değişimin sürekli olduğu piyasalarda, işlemin niteliği hak- kında taraflardan birisinin genellikle diğer tarafın bilmediği bazı bilgilere sahip oldu-
Harcamalarının Ekonomik Analizi, Kamu Ekonomisi, KÖKOCAK, Abdülkadir (ed.), Ekin Yayınevi, Bursa, 2011, s.225).
136 OECD ülkelerinin kamu harcamalarının gayri safi milli hasılaya oranlarının 1985-2009 yılları
arası analizi için bkz. TUNCER/YÜKSEL, s.227.
137 AKDOĞAN, İlerleme Raporları Işığında, s.684. Kamu hizmeti kavramında değişim ve özellikle
hizmet alımı ihalelerinin ortaya çıkışı hakkında detaylı bilgi için bkz. TOPRAK, Eren, Türkiye’de Hizmet Alımı İhaleleri - Kavram ve Yapı Üzerine Değerlendirme, Seçkin Yayınları, Ankara, 2012, s.21 vd.
138 BİLİR, Hakan, İhale Piyasalarında Rekabet Politikaları - Rekabetin Sağlanması ve Korunması,
Rekabet Kurumu Yayınları, 2004, s.16; YILMAZ, Dilşat, Kamu İhale Hukukunda Şartnameler, 2. Baskı, Gazi Kitabevi, 2014, s.5 vd.; BOZKURT, Cevdet, 4734 Sayılı Kamu İhale Kanununun Son Değişiklikler (5812 S. Kanun) de Dikkate Alınarak Genel Bir Değerlendirmesi, Kamu İç Denetçi- leri Derneği Denetişim Dergisi, 2009, s.61; İNAN, s.28 vd.; AR- ROWSMITH/TREUMER/FEJO/JIANG, s.5 vd.
139 İhale dışındaki kamu kaynakları tahsis usulleri: idari işlemler, kura ve ilk gelenin önceliği şeklinde
ifade edilmektedir. Bkz. BİLİR, s.12 vd.
140 ASTARLIOĞLU, Melis, İhale Piyasalarında Rekabetin Sağlanması ve Korunması, Vaka Analizi:
3. Kuşak Frekans Dağıtım ihaleleri, Bilgi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, 2008, s.8.
141 SARIKAYA, Murat, Asimetrik Bilgi Çerçevesinde Müzayedeler, Cumhuriyet Üniversitesi İktisadi
ğu gerçeğidir142
. Bilginin bu tür asimetrik paylaşımı143 durumunda ihaleye çıkacak idare, ihale konusunun istekli olabilecekler için ne ölçüde değerli olduğunu bileme- yeceği için "yaklaşık maliyet"i piyasa araştırması yaparak belirlemek zorunda kalır. Buna karşın idarenin belirlediği yaklaşık maliyet tutarını ve kural olarak diğer teklif- lerin tutarlarını bilemeyen ve idarenin beklentisine ya da diğer isteklilerin tekliflerine göre kendi teklifini ayarlama imkânı bulamayan istekli, kendi stratejisine göre en uygun teklifi yapmak durumunda kalacak ve bu sayede idare, serbest rekabet içeri- sinde kendisine en uygun tekliflerin yapılmasını sağlayacaktır. Piyasa fiyatının bu- lunmadığı ya da belirsiz olduğu durumlarda da ihale, bir tür fiyatlandırma mekaniz- ması olarak görev yapacaktır144.
Kamu ihalelerinin ülke ekonomisi açısından kilit önemde olduğu diğer bir konu ise yolsuzlukla mücadeledir145. Yolsuzluk, dar anlamıyla, "kamu gücünün özel çıkarlar amacıyla kötüye kullanılması" şeklinde tanımlanabilir146. Geniş anlamıyla yolsuzluk ise kamu gücüyle sınırlı olmaksızın "herhangi bir görevin özel çıkarlar için kötüye
142
EMEK, Uğur, Kamu İhalelerinde Rekabetin Sağlanması ve Korunması, Devlet Planlama Teşkilatı yayınları, 2002, s.13.
143 Asimetrik bilgi hakkında bkz. BEKMEZ, Selahattin/ÇALIŞ, Filiz, Oyun Teorisi Çerçevesinde
Türk Bankacılık Sistemi ve Asimetrik Bilgi Problemi, Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, C. 16, S. 2, 2011, s.81 vd.
144 EMEK, s.1 vd.
145 ARROWSMITH/TREUMER/FEJO/JIANG, s.8 vd.; GRAELLS, Albert Sanchez, Public Procure-
ment and The EU Competition Rules, Second Edition, Hart Publishing, 2015, s.56. 2017 itibariyle yolsuzluk; küreselleşme ve göç dalgalarını da geride bırakarak insanlar tarafından en çok endişe duyulan konu haline gelmiştir. Bu konuda bkz. OECD, Recommendation of The Council on Public Integrty, 2017, http://www.oecd.org
146 Transparency International, yolsuzlukları üç alt başlıkta incelemektedir: hiyerarşik düzende üst
sıralarda bulunan kimselerin gerçekleştirdiği ve aynı anda pek çok kamu görevlisini etkileyen "bü- yük yolsuzluklar", hiyerarşik düzende alt konumda olan memurların günlük işlerinde gerçekleştir- diği "küçük yolsuzluklar" ve siyasi karar alma sürecinde yetki sahibi olanların gerçekleştirdikleri "politik yolsuzluklar", Yolsuzluk Karşıtı Terimler Sözlüğü, Transparency International, "corrup- tion" maddesi, (www.www.transparency.org,). Aynı yönde bkz. MEMİŞOĞLU, Dilek/DURGUN, Ayşe, Public Administration Reforms and Corruption in Turkey, First International Conference on Management and Economics: "Current Issues in Emerging Economies in Global Perspective" - (ICME 2008), Tirana, Albania, 28-29 March 2008, s.426, (http://dspace.epoka.edu.al/handle/1/119,). Ayrıca belirtilmelidir ki, rüşvet (bribery) yolsuzluk tür- lerinden sadece birisidir. Bunun yanında pek çok farklı türde yolsuzluk ile karşılaşılabilir. Örne- ğin; kamu görevlisinin bir işi yapması ya da yapmaması karşılığında kendisi için sağladığı haksız bir avantaj, kamu mallarının hukuka aykırı olarak kamu görevlisinin zimmetine geçirilmesi, kamu- sal işlevlerin özel çıkarlar için kullanılması. Bkz. BM, Guidebook on Anti-Corruption in Public Procurement and The Management of Public Finances, s.4 vd. Ayrıca bkz. TANZI, Vito, Dünya Çapında Yolsuzluk Nedenleri, Sonuçları, Boyutları, Çözüm Yolları, (çeviren, Gamze Kösekahya), Maliye Dergisi, S. 136, 2001, s.115 vd.
kullanılması"nı ifade eder147. Yolsuzluk sadece ahlaki bozulmaya dayalı münferit du- rumlara indirgenebilecek bir olgu değildir148. Yolsuzluk, gerekli kontrol mekanizmala- rının kurulmadığı bir sistemde, kamusal karar alma yetkisine sahip kamu görevlilerinin varlığının genel bir sonucu olarak karşımıza çıkar149. Bu bağlamda özellikle kamusal kaynakların kullanılmasında yetki sahibi olan; ancak aldıkları kararlar nedeniyle hesap vermekle yükümlü tutulmayan görevlilerin kendi çıkarlarını gözetmeleri yolsuzluğa neden olmaktadır150.
Dünya genelinde ülkelerin gayri safi yurt içi hasılalarının yaklaşık %15-30’luk dilimini oluşturduğu düşünülen ve 2016 yılı OECD ülke ortalaması %12 olan151 ka- mu alımları ise yolsuzluğa en yoğun biçimde maruz kalan alanlardan birisi olarak kabul edilmektedir. Bu durum, yolsuzlukların ülke ekonomisine verdiği zararlar152 dolayısıyla ayrı bir öneme sahiptir153. Kamusal harcama yapma ve bu konuda karar alma yetkisine sahip görevlilerin ihale sürecinde özel çıkarları doğrultusunda yolsuz- luk yapmalarının önlenebilmesi ise her yönüyle sağlıklı işleyen bir ihale ve kontrol sisteminin gerçekleştirilmesiyle mümkündür154.
Bu tür nitelikli bir kamu ihale sisteminin dünya çapında yerleştirilmesi adına Birleşmiş Milletler tarafından hazırlanan "Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi",
147 Geniş anlamda yolsuzluk tanımı için bkz. GEDİKLİ, Ayfer, Kamu Hizmetlerinin Yönetimi Süre-
cinde Yolsuzluğun Derinleştirdiği Ekonomik Büyüme ve Yoksulluk Sorunu Üzerine Bir Değer- lendirme, Öneri Dergisi, C. 9, S. 36, 2011, s.170.
148 TUNCER/YÜKSEL, s.251. 149 SEZER, s.53.
150 GÜVEL, Enver Alper/ATA, Ahmet Yılmaz, Yolsuzluk Olgusunun Ortaya Çıkmasında Asimetrik
Bilginin Rolu: Teorik Bir Bakış Açısı, Sosyoekonomi Dergisi, Ocak 2009, s.170; GEDİKLİ, s.173 vd; TANZI, s.116.
151 Bu oran 4.2 milyar Euroluk bir pazara karşılık gelmektedir. Bkz. Preventing Corruption in Public
Procurement, OECD, 2016, s.1. Oran 2017 yılı itibariyle değişmemiş olup, hala %12’dir. Türki- ye’de kamu alımlarının GSYİH’ye oranı da OECD ortalamasına yakın olup, %10-12 (70-80 mil- yar dolar) civarındadır. Bkz. http://www.oecd.org/gov/public-procurement.
152 Kamu alımları alanındaki yolsuzluklar sonucu serbest piyasa ekonomisi ve ekonomik gelişme
olumsuz etkilenirken, bu durum aynı zamanda idarenin yapay olarak gerektiğinden fazla ödeme yapması sonucunu doğurmaktadır. Kamu alımlarına ilişkin yapılan sözleşmelerin %10-25’i yol- suzluklar yüzünden gerçek değerinde akdedilememektedir. Bu oran bize her yıl dünya çapında yolsuzluk kaynaklı yüzlerce milyar dolarlık zararın oluştuğunu göstermektedir. Bkz. Guidebook on Anti-Corruption in Public Procurement and The Management of Public Finances, Birleşmiş Milletler Uyuşturucu ve Suç Ofisi, New York, 2013, s.1.
153
Transparency International tarafından açıklanan "2016 Yolsuzluk Algı Endeksi"ndde Türkiye’nin 176 ülke içinde 75. sırada olduğu göz önüne alındığında, ülkemiz açısından sağlıklı bir kamu ihale sisteminin varlığının özellikle önemli olduğu söylenebilir.
14.12.2005 tarihinde yürürlüğe girmiştir155. Türkiye’nin de 10.12.2006 tarihinde im- zalamış olduğu Sözleşme’nin 9. maddesi kamu ihaleleri ile ilgili olup, taraf devletle- re yolsuzlukla mücadele amacıyla kamu ihale sistemlerini şeffaflık, serbest rekabet ve karar alma sürecinde objektiflik kıstaslarına göre düzenleme yükümlülüğü getir- mektedir. Aynı şekilde OECD tarafından hazırlanmış olan "Kamu Alımlarında Yol- suzluğun Önlenmesi" başlıklı rapora göre de yolsuzlukla mücadelede kamu ihaleleri- nin sahip olması gereken başlıca özellikler şu biçimde sıralanmıştır156: asgari stan- dartların belirlenmesiyle sağlanacak bütünlük, şeffaflık157, karşı tarafın sürece dâhil edilmesi, akdedilen sözleşmelere erişimin sağlanması, elektronik kamu alımlarının yaygınlaştırılması, etkili bir denetim mekanizmasının158kurulması.
Sonuç olarak, uluslararası belgelerde ortaya konulan ilkelere uygun ve nitelikli bir kamu ihale sistemi, istekli olabilecekler arası serbest rekabeti sağlayıp yolsuzluğa engel olacak mekanizmaları ile ülke ekonomisinde ciddi bir yere sahip olan kamu harcamalarında verimin üst düzeye çıkarılmasının etkili bir aracı olacaktır.
IV. GENEL HATLARIYLA AVRUPA BİRLİĞİ KAMU İHALE SİSTE-