KAMU HARCAMASI KAVRAMI

Kamu harcamalarını anlatmak için; “amme masrafları, devlet masrafları, kamu giderleri, devlet harcamaları” gibi terimler de kullanılmaktadır. Terminolojik olarak hepsi eş anlamlı olan bu deyimler ile anlatılmak istenen kavram aynıdır. Zaten

günümüzde harcama ve gider sözcükleri eşanlamlı olarak kullanılmaktadır¹. Bu çalışmada da harcama ve gider sözcükleri aynı anlamda kullanılacaktır.

Gelirin ihtiyaçları gidermede kullanılmasına gider denir. Günümüzde para ekonomisinin hâkim olması, tüm iktisadi değerlerde olduğu gibi gelirin de para cinsinden belirlenmesine neden olmuştur. Gelirin kullanılan bölümüne “tüketim”, geleceğe bırakılan bölümüne “tasarruf” denirken; gelirin tüketilmeye karar verilen bölümünün, ihtiyaçların önemine ve gerekliliğine göre dağıtılarak kullanılmasına ise

“harcama yapma” denilmektedir. Bu açıdan kamu giderleri, kamu gelirlerinin kamusal ihtiyaçların giderilmesi için kullanılmasıdır².

Son 80-85 yıl öncesine kadar genel ekonomik süreci etkilemediği düşüncesi ile klasik maliyeciler kamu harcamalarını incelememişler, önemini belirtip bir veri olarak kabul etmişlerdir. 1930’lara kadar olan dönemde, liberal devlet anlayışının sonucu olarak kamu giderlerinin milli gelir içindeki payının % 5-15 seviyesinde olması da bunda etkilidir. Nitekim Günter Schmölders, XIX. Yüzyıldaki maliye anlayışı için

“kamu bütçelerinin harcama yönünün maliye ilminin inceleme alanına dahil bulunmadığı, aksine maliye ilminin kamu ihtiyacını veri kabul edip sadece kamu gelirlerinin elde edilmesi meselesine inhisar edeceği görüşü mevcud idi” demektedir³. Çünkü klasikler, kamu harcamaları olarak sadece devletin güvenlik hizmetleri için yaptığı harcamalarını kabul etmişlerdir. Zamanla devlet hizmetlerindeki gelişme, kamu harcamalarının milli ekonomi içindeki payının artış göstermesi, kamu harcamalarının önemini ve incelenmesi gerektiğini ortaya çıkarmıştır. Dünya savaşları arasında ortaya konan çeşitli iktisadi görüşler, bilhassa Keynes’in yatırımlar açısından kamu harcamalarına verdiği önem, bu konunun daha ayrıntılı incelenmesine yol açmıştır.

Devletin, yüklendiği mali ve mali olmayan, daha ziyade ekonomik ve sosyal nitelikli görevlerini gerçekleştirebilmek için kamu harcamalarını bir araç olarak kullanması kamu harcamaları konusunu maliye biliminin önemli bir dalı haline getirmiştir⁴.

Kamu ekonomisi alanındaki bir diğer görüş olan kamu tercihi teorisyenleri ise, Thomas Hobbes’un ünlü eseri “Leviathan”dan yola çıkarak, aşırı büyümüş devleti ve       

1 Nihat Edizdoğan, Özhan Çetinkaya, Erhan Gümüş, Kamu Maliyesi, 6. Baskı, Ekin Yayınevi, Bursa, 2015, s. 45.

2 Edizdoğan vd., a.g.e., s. 45.

3 Halil Nadaroğlu, Kamu Maliyesi Teorisi, Beta Yayınevi, İstanbul, 1996, s. 135-136.

4 Edizdoğan vd., a.g.e., s. 46. 

bunun yol açabileceği tehlikeleri anlatmaya çalışmışlardır. Daha sınırlı ve koruyucu devlet anlayışını savunan bu teorisyenler, devletin ekonomik küreselleşmeyle birlikte küçültülmesi ve Leviathan yerine daha liberal olması gerektiğini savunmuşlardır.

Devletin küçültülmesiyle birlikte kamu harcamalarının da minimize edilmesi gerektiğini belirtmişlerdir.

Kamu harcamaları hem dar hem geniş anlamıyla değerlendirilebilir. Öncelikle dar anlamda kamu harcamaları, klasik maliye anlayışının yansıtıldığı görüşlerin ifadesi şeklinde değerlendirilmekte ve harcamayı yapan birimin hukuki kişiliğine bağlandığından “hukuki tanım” şeklinde de belirtilmektedir. Dar anlamda kamu harcaması idare hukukundaki devletin gerçekleştirdiği harcamalardır. Yani; yasama, yürütme ve yargı organlarının harcamaları dar anlamda kamu harcamalarıdır. Tarihsel süreç içinde devletin üstlendiği görevler itibariyle ilk zamanlarda devlet harcaması olarak ifade bulan kamu harcaması terimi devletin fonksiyonlarının ve yapısının aldığı şekil değişikliği ile birlikte kullanılır olmuştur. Dolayısıyla zaman içinde kamu harcamaları dendiğinde devlet ve diğer idareler tarafından yapılan harcamalar anlaşılır olmaya başlamıştır. Ancak dar anlamda harcama terimini devletin yaptığı harcamalar olarak nitelemek ve bu kapsamda günümüz itibariyle merkezi yönetimin gerçekleştirdiği harcamalar olarak ifade etmek gerekir. Ülkemizde 5018 sayılı Kanun öncesinde dar anlamda kamu harcaması olarak konsolide bütçe kapsamındaki idarelerin harcamaları (Genel Bütçeli İdareler + Katma Bütçeli İdareler-Hazine Yardımı) dikkate alınırken günümüzde merkezi yönetim kapsamındaki idarelerin harcamaları dar anlamda kamu harcaması olarak (Genel Bütçeli İdareler+Özel Bütçeli İdareler+Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar - Hazine Yardımı) ifade edilmektedir⁵.

XIX. yüzyılda liberal düşünce sistemine dayalı devlet anlayışı tarihe karıştığından, bu düşünceyi yansıtan bir tanım elbette bugünün ihtiyaçlarına cevap vermeyecektir. Çünkü günümüzdeki devlet, dış ve iç güvenlik gibi bazı görevlerle yetinen “koruyucu devlet” değildir. Neo-liberal anlayışı temsil eden bugünün müdahaleci devleti verimlilik amacı doğrultusunda piyasaya yönelik girişimlerde de bulunmakta ve geçmişten beri özel kesimin adeta tekelinde kalmış olan alanlarda ya tek

5 Edizdoğan vd., a.g.e., s. 47.

başına ya da özel kesimin üretici birimleri olan firmalarla ortaklaşa piyasa faaliyetlerine girişmektedir⁶.

Geniş anlamda kamu harcamaları tanımına göre, harcamaları yapan kişilerin hukuki kişilikleri yerine, devletin sosyal hayatla ekonomik faaliyetlerde üstlendiği rol ve devleti karakterize eden kamu yetkisi dikkate alınmaktadır. Bu bakımdan kamu harcamalarının “ekonomik tanımı” ya da “sosyo-ekonomik yaklaşımı” olarak nitelendirilen bu tanıma göre kamu harcamaları; başta devlet olmak üzere kamu tüzel kişilerinin ve devredilen yetkilere sahip kuruluşların yaptığı harcamalara verilen addır.

Geniş anlamıyla kamu harcamaları kapsamında değerlendirilen harcamalar ülkeden ülkeye değişiklik göstermektedir. Geniş anlamda kamu harcamaları içine devlet ile birlikte diğer idare ve kuruluşların yaptığı harcamalar da girmektedir. Bu durum devletin üstlendiği görevlerin artması kapsamında değerlendirilir ve devletin dışında oluşturulan idare ve kuruluşların harcamalarını da içine alır. Bu idare ve kuruluşlar;

mahalli idareler, sosyal sigorta kurumları, kamu iktisadi teşebbüsleri, vergi muafiyetleri ve istisnaları (vergi harcaması), bağış ve yardımlardır⁷. Vergi harcamaları, belli sektörleri, faaliyetleri veya kişileri teşvik etmek amacıyla vergi ödeyicilerinin bir takım giderlerini vergi matrahından belli ölçüde ya da tamamen düşebilmeleri veya vergi yükümlüsü olmamaları sonucu daha az vergi ödemeleri veya hiç vergi ödememeleri sonucu vergi gelirlerinde oluşan azalmadır. Vergi harcamalarının varlığı, kamu kesiminin büyüklüğü konusunda ülke ekonomilerinin karşılaştırılmasını zorlaştıran bir etmendir⁸.

Kamu harcamalarına hukuki açıdan bakıldığında, klasik maliye anlayışının devleti sadece yoğun bir hukuki varlık olarak gördüğü anlaşılmaktadır. Klasiklere göre bu hukuki varlık, gerçek kişiler gibi fakat onlardan ayrı olarak tüketimde bulunmaktadır. Oysa devlet, çalışan, harcayan ve tüketen bireylerin oluşturduğu bir bireyler bütünüdür. XX. yüzyılın başlarında Alman ve Fransız yazarlarının kamu hukukunda geliştirdikleri yeni bir anlayışa göre devlet, tüzel bir kişidir yani hukuki bir varsayımdır. Şu halde devlet, milletten ayrı bir varlık olmayıp onun oluşturduğu organizasyonun hukuki bir görüntüsüdür. Devlet adına yetki ile hareket edenler hem       

6 Nadaroğlu, a.g.e., s 133.

7 Edizdoğan vd., a.g.e., s. 48.

8 Hülya Kirmanoğlu, Kamu Ekonomisi Analizi, 3. Baskı, Beta Yayınevi, 2011, İstanbul, s. 38. 

yurttaş hem de vergi yükümlüsüdürler. Devletin sahip olduğu varlık gerçekte toplumun ortak varlığıdır. Hukuki bir varsayım olan devletin gerçek kişiler gibi tüketimde bulunmasına imkân yoktur. Devlet giderleri aslında, onun adına yetki ile hareket edenlerin vergi ya da sair yollarla toplumu oluşturan bireylerden aldıklarını, harcama adıyla tekrar toplumdaki bireylere dağıtmalarıdır. Yani, devlet denilen hukuki varlık;

gerçekte ne harcar, ne de tüketim yolu ile milli hasılada bir azalışa sebebiyet verir.

Devletin yaptığı, vergi adı altında aldıklarını harcama yolu ile dağıtmaktan ibarettir⁹. Kamu harcamaları ekonominin geneli için çok önemli bir veriyken, kamu harcamalarının analizinde dikkat edilmesi gereken temel kurallar şunlardır¹⁰:

1) Kamu harcamalarının analizinde nominal büyüklükler yanıltıcı olabilir.

Ekonomik büyüklüklerin değerlendirilmesinde reel (sabit fiyatlarla hesaplanmış) rakamlar kullanılmalıdır. Fiyatlar genel düzeyindeki artışların etkisinden arındırılan rakamlar, artışı daha doğru ifade eder. (Fiyat değişimlerinin izlenmesi için endekslerden faydalanılır, endeks seçimi de oldukça önemlidir.)

2) Reel rakamların, uluslararası ve zamanlar arası karşılaştırma yaparken kullanımında, yanıltıcı etki yaratmaması için, kişi başına düşen harcama rakamlarının kullanılması daha doğru olur. Analizlerde kişi başına düşen reel harcama rakamları kullanıldığı durumda, nüfusun harcamalar üzerindeki etkisi de dikkate alınmış olacaktır. Örneğin Türkiye yıllık geliri itibariyle G20 ülkeleri içinde yer alırken, kişi başına düşen gelir hesaplarında çok gerilere düşmektedir.

3) Analizlerde sık kullanılan diğer bir yöntem de, kamu harcamalarının diğer ekonomik değişkenlere oranlanmasıdır. Örneğin kamu harcamalarının milli gelir değerlerine oranlanması, ekonominin performansına kıyasla kamu harcamalarının gelişimini gösterecektir.

4) Devlet bütçesinin büyüklüğü yanında bütçe kalemlerinin alt kategoriler itibariyle dağılımı da devletin ekonomiye müdahalesi konusunda bilgi sunar.

Kamu harcamaları, kamu hizmetlerinin üretilebilmesi için devletin yaptığı harcamalardır. Devlet, hangi mal ve hizmetlerin üretileceğine, bunların ne kadar ve

9 Nadaroğlu, a.g.e., s 137-138.

10 Fatih Savaşan, Piyasa Başarısızlığından Devletin Başarısızlığına Kamu Ekonomisi, Dora Yayıncılık, 4.

Baskı, 2014, Bursa, s. 34-35.  

hangi kalitede üretileceğine karar verir. Bu kararların uygulanması için katlanılan maliyete de kamu harcamaları denir.