II. BÖLÜM
4. ULUSLARARASI HUKUK İÇ HUKUK İLİŞKİSİ
5.2. ILO Sözleşmelerinin Etkisi
Sözleşmeler, oluşum aşamasından, onay tarihine ve daha belirgin olarak onaylandıktan sonra, iç hukuku etkilemektedir. Sözleşme tasarılarının Genel Kurul gündemine alınmasıyla birlikte sözleşmeler, üye devletler üzerinde etkilerini göstermeye başlamaktadır. Çünkü üye devletlerin onay işleminden sonra iç hukuklarını sözleşme ile uyumlu hale getirme sorumlulukları bulunduğundan, ileride kabul edilecek bu normlara
266 Ka ya, Ça lışma Normları, s. 90. 267 Ka ya, Ça lışma Normları, s. 91. 268 Ka ya, Ça lışma Normları, s. 92-93.
75 göre hazırlık yapmaya başladıkları gözlenmektedir. Bu sürecin iç hukukta yapılacak düzenlemelere yönelik açık bir katkı sağladığından söz etmek mümkündür.
Ancak uygulamada üye devletler, daha çok iç hukuklarıyla uyum içinde olan sözleşmeleri onaylamaktadırlar. Çünkü sözleşmeler onaylanmadıkları sürece üye devletler için bağlayıcı etki doğurmazlar. Uluslararası alanda getirilen sorumluluk ve özellikle denetim organlarının baskısı onay işlemi ile birlikte ortaya çıkar. Bu nedenle de devletler genellikle onay işleminden önce iç hukuklarını sözleşme ile uyumlu hale getirmeye çalışırlar. Türkiye, geleneksel olarak, kendi iç hukuku ile uyum içerisinde olan ILO sözleşmelerini onaylama politikasını izlemiştir. Ancak söz konusu durum, mevzuatımızın oluşturulmasında ILO normlarının bir katkısının olmadığı anlamına gelmemektedir. Onaylanmayan sözleşmelerin doğurduğu etki, sadece biçimsel olarak, başka bir ifadeyle sadece onaylamış olmak adına onaylanan sözleşmelerin etkisinden daha önemlidir. ILO Sözleşmelerinin ulusal hukuklar üzerinde etki göstermesi açısından bunların mutlak olarak onaylanmaları da zorunlu değildir. Onaylanmayan sözleşmelerin ve hatta tavsiyelerin, yukarıda da değindiğimiz üzere ILO normlarının sahip olduğu özelliklere bağlı olarak ülkelerin iç hukuklarına ilişkin düzenlemelerini etkilediği bilinmektedir269. Türkiye’nin ILO’ya üye olmadığı dönemden başlamak üzere, üye
olduğu tarihten günümüze kadar İş ve Sosyal Güvenlik Hukuku’nun oluşumuna ILO normlarının etkisi olmuştur270.
ILO kuruluşundan bu yana örgütlenme özgürlüğüne ilişkin birçok sözleşme ve tavsiye kararı kabul etmiştir. Bunlardan bazılar; 1921 tarihli Tarım İşçilerinin Birleşme ve Örgütlenme hakkını düzenleyen 11 sayılı sözleşme, 1948 tarihli Örgütlenme Özgürlüğü ve Bu Hakkın Korunması Hakkındaki 87 sayılı Sözleşme, 1949 tarihli Örgütlenme ve Toplu Pazarlık hakkını düzenleyen 98 sayılı Sözleşme, 1971 tarihli İşçi Temsilcilerinin Hakları hakkında 135 sayılı Sözleşme, 1978 tarihli Kamu Kesimindeki İstihdam Şartlarının Belirlenmesi hakkında 151 sayılı Sözleşme, 1975 tarihli Kırsal Kesimdeki İşçilerin Örgütlenmesi ve Ekonomik ve Sosyal Kalkınmadaki Rolleri hakkında 149 sayılı Tavsiye Kararı ve 1978 tarihli Kamu Kesimindeki İstihdam
269 Güzel, 1997, s. 36-37. 270 Güzel, 1997, s. 37.
76 Şartlarının Belirlenmesi hakkında 159 sayılı Tavsiye Kararıdır. Türkiye bu temel belgelerden 11, 87, 98 ve 151 sayılı sözleşmeleri onaylamıştır.
Bu çalışma kapsamında, Türkiye’nin onayladığı sözleşmelerin hepsinin incelenmesi mümkün olmadığından, burada sadece inceleme konumuzun esas noktasını oluşturan örgütlenme özgürlüğüne ilişkin 87 sayılı Sözleşme üzerinde durulacaktır.
5.3. 87 sayılı Sözleşmenin Türk Mevzuatına Etkisi
87 sayılı Sözleşmenin en önemli özelliği temel insan hakları kategorisine dahil olması ve böylece temel insan hak ve özgürlüklerini belirleyen belgelerin önemli parçalarından birini oluşturmasıdır271. İnsan hak ve özgürlüklerinin en başta gelen
uluslararası belgesi sayılan İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi sendikal haklar anlamında herkesin çıkarını korumak için sendika kurma ve sendikaya üye olma hakkına sahip olduğunu ifade etmektedir (m. 23/4). 87 sayılı Sözleşme ise, sendika hak ve özgürlüğünü uluslararası alanda ele alan ilk ve en önemli belgedir272.
ILO açısından temel norm olarak kabul edilen 87 sayılı Sözleşme Türk çalışma mevzuatını doğrudan etkileyen sözleşmelerdendir. Ülkemiz açısından değerlendirildiğinde 87 sayılı Sözleşmenin onaylanmadığı dönemde dahi Türk Mevzuatı açısından dolaylı etkileri olmuştur. Anılan etkiyi 5018 sayılı eski Sendikalar Kanununda ve bu kanunda yapılan değişikliklerde, 1961 Anayasasının hazırlanmasında ve 1961 Anayasasının özgürlükçü tavrı doğrultusunda hazırlanan 274 ve 275 sayılı Kanun gerekçelerinde ve 2821 sayılı SK ve 2822 sayılı TİSGLK da yapılan değişikliklerin gerekçelerinde görmek mümkündür273.
1961 Anayasasının sendika kurma hakkına ilişkin 45. maddesinin temsilciler meclisindeki görüşmesinde yapılan açıklamalarla bu maddenin 87 sayılı Sözleşme çerçevesinde ele alınmak istendiği görülmektedir. Nitekim şu ifadelere yer verilmektedir;
“… Sendika kurma hakkının bir tahdidi Milletlerarası İş Teşkilatının 87 numaralı sözleşmesinde gösterilmiştir. Bu sözleşmede silahlı kuvvetlere ve polise sözleşmenin ne
271 Tuncay, 87 sa yılı Sözleşme, s. 76. 272 Gülmez, s. Ulusla ra rası Kurallar, s. 34. 273 Ka ya, Ça lışma Normları, s. 95.
77
ölçüde tatbik edileceği kanunla gösterilecektir”, “… Şayet bizim tasarımızda milletlerarası antlaşmaların kanunlara üstünlüğüne dair bir hüküm bulunsaydı 87 numaralı sözleşme Kanundan önce muteber olacak ve böylece 87 numaralı sözleşme serbest bir şekilde tatbik imkânı bulacak ve bilahare çıkan bir kanunla ilga edilmeyecekti.274”
Daha önceden ifade ettiğimiz üzere Türkiye’nin ILO sözleşmelerini onaylama politikası, yürürlükteki ulusal mevzuatla uyum içinde olan ve onlara aykırı kurallar içermeyen böylece yeni düzenleme ya da değişiklik yapma yükümlülüğü getirmeyen Sözleşmelerin onaylanması şeklinde izlenen geleneksel bir onay politikasıydı275. Ancak
Türkiye 1993 yılında iç hukukumuzla uyumlu olmayan bazı sözleşmeleri imzalayarak, geleneksel onay politikasından sapma göstermiştir. Zira 87 sayılı Sözleşme de Türk Çalışma Mevzuatı ile çatışma göstereceği bilinerek imzalanan sözleşmelerden biridir276.
Türkiye’nin 87 sayılı Sözleşmeyi onaylaması sonucunda mevzuatında ciddi bir revizyon ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Türkiye bu sözleşmeyi onaylamakla Anayasa ve 2821 sayılı Kanunda yer alan düzenlemeleri 87 sayılı Sözleşme ile uyumlu hale getirme yükümlülüğü altına girmiş olduğundan, mevzuatını uluslararası normlara yaklaştırma çabası içerisine girmiştir.
Nitekim Türk Mevzuatının ILO normlarına uyum çabası günümüzde de devam etmektedir. Çalışmamızın odak noktasını oluşturan 6356 sayılı Kanunun gerekçesine ve getirilen düzenlemelere çalışmamızın devamında ayrıntılı olarak yer verilecektir. Ancak burada kısaca değinmek gerekirse, 2012 yılında yürürlüğe giren 6356 sayılı Kanunun gerekçesinde de yukarıda değindiğimiz üzere benzer amaçlar hedeflenerek, 2821 sayılı Sendikalar Kanunu ile 2822 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu’nun yerini alacak olan bu düzenleme ilgili ILO Sözleşmeleri ile uyumlu olmasının sağlanması için sendikal hak ve özgürlüklerin 87 ve 98 No.lu sözleşmeler paralelinde düzenlendiği şeklinde ifadelere yer verilmiştir.
274 Ka ya, Ça lışma Normları, s. 99. 275 Ka ya, Ça lışma Normları, s. 69 vd.
78 Sonuç olarak, iç hukukla uyum içerisinde olmayan bir sözleşme olarak onaylamış olduğumuz 87 sayılı Sözleşmenin doğrudan katkı derecesinin, diğer sözleşmelere oranla çok daha fazla olduğu söylenebilir.
79
III. BÖLÜM
6356 SAYILI SENDİKALAR VE TOPLU İŞ SÖZLEŞMESİ
KANUNU HÜKÜMLERİNİN 87 SAYILI SÖZLEŞMEYLE UYUMU
1. 6356 SAYILI KANUNUN KABULÜ VE GEREKÇESİ
2012 yılında yürürlüğe giren 6356 sayılı Kanunun çıkarılmasına kaynaklık eden temel sebep, AB ve ILO’nun denetim organları tarafından mevzuatımıza sürekli olarak yöneltilen eleştiriler olmuştur. Özellikle AB’nin Türkiye hakkında hazırladığı ilerleme raporları ve ILO Uzmanlar Komitesi ile Sendika Özgürlüğü Komitesinin vermiş olduğu kararlar belirleyici rol oynamıştır.
Kanun koyucu başlarda bu eleştirileri 2821 ve 2822 sayılı Kanunlarda kısmi değişiklikler yaparak gidermeye çalışmak istemiştir. Ancak Türkiye’nin taraf olduğu ILO normları açısından aykırı olan hükümlerin aynı zamanda 1982 Anayasasında da yer alıyor olması eleştirilen aykırılıkların iyileştirilebilmesi açısından çok büyük değişikliklere fırsat vermemiştir. Dolayısıyla Kanun koyucunun tedricen yaptığı değişiklikler ILO denetim organları açısından tatmin edici olmamıştır. Bundan dolayı Türkiye, Konferans Aplikasyon Komitesinde çok ciddi sorunlar yaşamıştır.
ILO’nun sendikal haklara ilişkin temel sözleşmeleri, Türkiye’nin özellikle 2005 yılında AB ile müzakere sürecine girmesiyle beraber esas kriterlerden biri olarak değerlendirilmeye alınmıştır. Bu bağlamda da sendikal haklar alanında sürekli eleştiri konusu olan 2821 ve 2822 sayılı Kanunların artık yetersiz kaldığı ve yeni bir kanunun hazırlanması niyeti ön plana çıkmıştır.
Nitekim Tasarının genel gerekçesinde Kanunun kabulünün dayandırıldığı iki sebep özetlenmiştir. Bunlardan ilki 2010 yılında 5982 sayılı Kanunla Anayasada yapılan değişiklikler paralelinde sendikal hak ve özgürlükler alanında daha uyumlu bir mevzuatın gerekliliğidir. İkincisi de ILO ile AB’nin yıllardan beri 2821 ve 2822 sayılı Kanunlara yönelik eleştirilerini karşılamak ve Türkiye’nin onaylamış olduğu ILO’nun 87 ve 98 sayılı sözleşmeleriyle, ASŞ’yi dikkate alarak, sendikal hak ve özgürlükler alanında daha çağdaş ve özgürlükçü yaklaşımın benimsendiği yeni bir düzenleme getirmektedir.
80 Böyle bir gelişme süreci sonunda 18.10.2012 tarihinde kabul edilen 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu, 07.11.2012 tarihli Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Bu Kanunun sosyal taraflarla yapılan çeşitli toplantılar sonucunda, 2010 yılında yapılan Anayasa değişiklikleri, ILO normları ve AB’ye üyelik perspektifi, yargı kararları, öğreti görüşlerinin dikkate alınarak hazırlandığı Kanunun genel gerekçesinde ifade edilmektedir277. Ancak Tasarının bazı hükümleri TBMM’nin
ilgili komisyonunda değişikliğe uğramış olduğundan, Meclise sunulan Tasarıda yer alan genel gerekçe ve madde gerekçeleri ile metnin son hali arasında belli noktalar arasında farklılıklar bulunmaktadır278.
Kanunun şekli olarak dikkat çeken özelliği ise yıllardır sendikal haklar ile toplu pazarlık ve grev haklarının ayrı ayrı ele alındığı yönteme son verilerek, gerçekten bölünmez bir bütün olarak ele alınması gereken sendikal hakların isabetli olarak tek bir Kanunda toplanmış olmasıdır279.
Türk İş Hukukunu ILO sözleşmeleriyle uyumlu hale getirerek uygulamada karşılaşılan sorunları çözmeyi amaçlayan 6356 sayılı Kanun, hedeflenen doğrultuda sendika üyeliği, sendika kuruculuğu, sendikal güvenceler, sendikaların faaliyetleri ve denetimi, toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkının kullanımı, toplu iş sözleşmesinin düzeyi ve kapsamı, yetki ve grev hakkına ilişkin örgütlenme özgürlüğü hakkının kullanımı alanında önemli düzenlemeler yapmıştır.
Yukarıda ifade edilen nedenler doğrultusunda bu çalışmada 6356 sayılı Kanunun hedeflendiği gibi uluslararası normlara yanıt verip vermediği ILO’nun 87 sayılı sözleşmesi çerçevesinde ve sendikal hakları kapsamında ele alınarak değerlendirilecektir.
277 Sur, “Ulusla ra rası Normlar”, s. 319, dn. 1 ve 2’ de belirtilen eserler; Kuta l, Metin, “Toplu İş
Hukukunda Yeni Bir Düzenleme (31.01.2012 Tarihli Kanun Tasarısı)”, SİCİL, 2012/25, Mart, s. 159.
278 Sur, “Ulusla ra rası Normlar”, s. 319.
279 Kuta l, Ta sarı, s. 159; Güzel, Ali, “Genel Değerlendirme”, Ka dir Ha s Üniversitesi İş Hukukunda
81