Ayrıntılı olarak incelenen ülkelerde kamu görevlisi kavramının, Türkiye’deki memur tanımına karşılık gelen kavramları ve bu kavramların sayısal durumunun incelenmesinden sonra net olarak Türkiye’deki memur sayısı hakkında yorum yapılabilir. Bu bilgilere göre Türkiye’deki memur sayısının fazla olduğunu söylemek çok güçtür. İstatistikî verilerle de kanıtlanan bu sonucun kabul edilmesi gerekmektedir.
Ancak kamu görevlisi tanımının ve ayrımlarının net bir şekilde yapılması çalışmalarının da sürdürülmesi gerekmektedir. Karşılaştırma yapılan ülkelerden sadece İngiltere ve İsveç oransal olarak Türkiye’nin altındadır. Bu iki ülke ile ilgili bölümde, İsveç’teki uygulamanın Türkiye için bir örnek teşkil edemeyeceği görüşü ağırlık kazanmıştır.
İngiltere’deki durum ise ciddi bir süreç sonrası sağlanmıştır ve ülkenin birçok kez ILO tarafından eleştirilmesi sonucunu doğurmuştur.
Dünya’da kamu görevlileri sendikacılığın genel şeklini belirleyen uluslararası anlaşmalar ve ILO sözleşmeleri açısından ülkelere bakıldığında bu 5 ülke haricindeki ülkeler açısından da genel bir fikir sahibi olunabilir. ILO’nun kamu görevlileri sendikaları ile ilişkilendirilebilecek üç sözleşmesi bulunmaktadır. Bunlar, 87 sayılı Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin Sözleşme, 98 sayılı Teşkilatlanma ve Kolektif Müzakere Hakkı Prensiplerinin Uygulanmasına İlişkin Sözleşme ve 151 sayılı Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunması ve
93 http://www.scb.se/templates/tableOrChart____28279.asp 25.04.2008
İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemlerine İlişkin Sözleşmedir. 98 sayılı Sözleşmede genel olarak toplu pazarlık ve sendika hakkı vurgulanırken, 87 sayılı Sözleşmede sendika özgürlüğü “çalışan” ifadesi ile genişletilerek daha kapsamlı hale getirilmiştir. Bu iki Sözleşmenin kamu hizmetinde çalışanlar için yeterli etkiyi yapmaması üzerine hazırlanan 151 sayılı Sözleşme, kamuda çalışanlar için örgütlenme hakkını vurgulamaktadır. Sözleşmeleri onaylayan ülkeler bakımından bağlayıcı olan bu Sözleşmeler, polis ve silahlı kuvvetler için uygulama alanını ülkelerin kendi inisiyatifine bırakmıştır. Ancak bu noktada belirtmek gerekir ki, anılan üç Sözleşmede veya herhangi bir diğer ILO Sözleşmesinin, sözleşme metninde kamu görevlileri için açıkça bir grev hakkından veya aynen işçiler için geçerli olan anlamıyla bir toplu pazarlık hakkından bahsedilmemektedir.
Bu üç Sözleşmeden kamu hizmetinde çalışanların örgütlenme hakkını koruyan 151 sayılı Sözleşmeyi 44 ülke imzalayarak kendi mevzuatını buna göre uyumlaştırmıştır. Bu ülkeler, Arnavutluk, Antigua ve Barbuda, Arjantin, Ermenistan, Azerbaycan, Belarus, Belçika, Belize, Botsvana Cumhuriyeti, Çad, Şili, Kolombiya, Küba, Güney Kıbrıs, Danimarka, El Salvador, Finlandiya, Gürcistan, Gana, Yunanistan, Gine, Guyana Müşterek Cumhuriyeti, Macaristan, İtalya, Letonya, Lüksemburg, Mali, Moldova Cumhuriyeti, Hollanda, Norveç, Peru, Polonya, Portekiz, San Marino, Sao Tome ve Principe Demokratik Cumhuriyeti, Şeyseller, İspanya, Surinam, İsveç, İsviçre, Türkiye, İngiltere, Uruguay ve Zambiya’dır94. Ancak bu Sözleşmeyi onaylamaları ülkelerin tamamen kamu görevlilerine toplu pazarlık hakkı verdiği ve grev serbestîsi tanıdığı anlamına gelmemektedir. Bununla beraber bu Sözleşmeyi imzalayan ülkeler arasında isimleri geçmeyen ülkelerin de kamu görevlilerine örgütlenme hakkı vermediği söylenemez. Almanya, Fransa gibi ülkeler daha geniş kapsamlı sözleşmelere taraf oldukları için 151 sayılı Sözleşmeyi imzalamamışlardır.
Dünya’da genel olarak kamu görevlilerine sendika hakkı tanınması 1900’lü yılların başında tek yanlı buyurma sistemi olan statü rejiminin zorlanması ile başlamıştır.
1960’lı yılların başından itibaren dünyada hızla yaygınlaşmıştır. Sendika hakkının tanınması bazı ülkelerde Anayasa ile bazı ülkelerde kanun ile bazı ülkelerde ise dernek
94 http://www.ilo.org/ilolex/english/convdisp1.htm 28.04.2008
amaçlı sendika kurma izni tanıma şeklinde tanınmıştır. Bazı ülkelerde ise işçiler ve memurlar için ayrım yapılmamış ve sendika hakkı çalışanlara aynı hukuki düzenlemelerle tanınmıştır. Bu şekilde ayrım yapmadan memurlara sendika hakkı tanıyan ülkeler, Arjantin, Avusturya, Benin, Beyaz Rusya, İngiltere, Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Danimarka, Almanya, Filipinler, Finlandiya, Fransa, Hindistan, Hollanda, Honduras, İrlanda, İsrail, İsveç, İtalya, İzlanda, Kenya, Güney Kıbrıs, Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti, Kolombiya, Kosta Rica, Küba, Macaristan, Mısır, Norveç, Polonya, Portekiz, Rusya Federasyonu, Tunus, Ukrayna’dır95. Avrupa ülkelerinde görülen genel anlayış, memurlara da tıpkı işçiler gibi sendika hakkını hiçbir ayrım gözetmeden vermek yönündedir. Farklı hukuki düzenlemeler ile sendika hakkı tanıyan ülkeler ise, Amerika Birleşik Devletleri, Belçika, Benin, Danimarka, Cibuti, Fas, Fransa, Gabon, İspanya, İsviçre, Japonya, Kamerun, Kanada, Lüksemburg, Mali, Meksika, Peru, Trinidat ve Tobago, Uruguay, Venezüella, Yeni Zelanda’dır. Türkiye de bu grup içerisinde yer almaktadır. Burada dikkati çeken husus, Danimarka ve Fransa’nın hem işçilerle beraber ayrım yapmadan, hem de özel düzenlemeler ile sendika hakkı tanımasıdır. Bazı ülkelerde ise, memurlara sendika hakkı verilmezken bazı memur grupları için istisnalar sağlanmış ve bu gruplara sendika hakkı tanınmıştır. Bu tip ülkelere iki örnek Malezya ve Singapur’dur. Bazı ülkelerde ise memurlara dernekler şeklinde örgütlenme hakkı tanınmıştır. Ancak bu dernekler sadece sosyal faaliyetlerde bulunabilir. Bu ülkeler ise, Paraguay, Venezüella, Bangladeş ve Guatemala’dır.
Sendika hakkı ile birlikte memurlara grev hakkı tanıyan ülkeler ise sendika hakkının işlevsel olduğu ülkelerdir. Bu ülkelerde gerek Anayasal, gerekse kanuni düzeyde tanınmış grev hakkı çeşitli kısıtlamalara ve şartlara tabi olabilir. Önceden bildirme yükümlülüğü, bazı grupların grev hakkından mahrum bırakılması, erteleme, hakem veya arabulucuya gitme yükümlülüğü kısıtlamalardan bazılarıdır. Grev hakkı tanıyan ülkeler, Amerika Birleşik Devletleri (8 Eyalet), Benin, Fildişi Sahili, Finlandiya, Gabon, Guatemala, İspanya, Güney Kıbrıs, Komor Adaları, Lüksemburg, Meksika, Nijer, Peru, Portekiz, Senegal, Sirilanka, Togo, Yunanistan, Zaire, Kanada, Norveç, Fransa, İngiltere, İsveç, İtalya, Arjantin, Burkina Faso, İsrail, Ruanda, Romanya’dır. Grev hakkını açıkça ve kanunen yasaklayan ülkeler ise, Bangladeş, Bahreyn, Bolivya,
95 Gülmez, Todaie 1996, a.g.e., s. 109.
Brezilya, Burundi, Çad, Ekvator, Fas, Filipinler, Gine, Hindistan, Honduras, İsviçre, Japonya, Kanada (birçok eyalette), Kolombiya, Kore, Kosta Rika, Kuveyt, Liberya, Lübnan, Madagaskar, Moritanya, Nikaragua, Paraguay, Ruanda, Suriye, Şili, Tayland, Trinidat ve Tobago, Uruguay ve Zimbabve’dir. Türkiye de şu anki mevzuat çerçevesinde bu ülkeler arasındadır96.
Genel olarak dünyadaki uygulama memurlara sendika ve toplu sözleşme hakkı tanıma yönündedir. Ancak grev hakkı verilirken bazı tereddütler ortaya çıkmaktadır. Bazı ülkelerde bir kısım memur grupları grev hakkı dışında tutulmuş, grev ertelemesi uygulaması kanunlaştırılmış, sadece belli koşullar gerçekleştirildiğinde greve gidilebileceği belirtilmiş ya da grev tamamen yasaklanmıştır. Toplu sözleşme veya toplu görüşmeler ise bazı ülkelerde işlevsel olmakla beraber bazı ülkelerde bu hakkın önünde de çeşitli engeller bulunmaktadır. İşçilerle tamamen aynı haklara sahip memur sendikacılığının mevcut olduğu bir ülke bulunmamaktadır. Bu durum kısmen anlayışla karşılanabilse de, bazı ülkeler tarihsel süreçte bu kanuni durumun çok ötesinde uygulamalara sahne olmuşlardır. Yazılı Anayasanın bulunmadığı İngiltere veya sendikalar kanununun bulunmadığı Almanya’da, memurlar yönetimin bir parçası olmayı başarabilmiş, güçlü sendikacılık anlayışının bulunduğu İsveç’te memurlar toplu grev uygulaması yapabilmişlerdir. Memur sendikacılığında olayların hukuku öncelediği göz önüne alınırsa ileride bu durumunda kanunlaşabileceği ülkeler olabilecektir.
Bu noktada belirtmek gerekir ki, hiçbir Avrupa ülkesinde aynen işçilere tanındığı gibi bir toplu pazarlık hakkı memurlara tanınmamıştır. Türkiye’de sıkça dile getirilen
“Avrupa Birliği ülkelerinin mevzuatını örnek almalıyız” görüşü bu noktada sorgulanmalıdır. Muhakkak ki, bu düzenlemeler Türkiye’dekinden üst seviyede ve örnek alınacak niteliktedir. Ancak tam anlamıyla bir toplu pazarlık olarak da nitelendirilemez.
Türkiye’nin bulunduğu konum, memur sendikalaşmasına izin verildiği, toplu sözleşme değil toplu görüşme hakkının mevcut olduğu ancak grev hakkının tamamen yasaklandığı bir durumdur. Memur kavramının geniş tutulduğu ve karmaşık olduğu
96 Aynı, s. 110.
düşünülürse, grev yasağı geniş bir kesimi kapsamakta ve idarenin memurlara karşı tavrı dolayısıyla toplu pazarlık ve grev hakkının kapsamının daralma eğiliminde olduğu söylenebilir. Ülkelerin memur sendikaları açısından durumları muhakkak ki kendine has özellikleri temel alınarak değerlendirmelidir. Ancak örnek alınabilecek ülke mevzuatları ve uygulamalar mevcuttur. Türkiye için uygulanabilecek memur tanımı ve uygulamalar son bölümde değerlendirilecek ve bu bölüme atıflarda bulunulacaktır.
İKİNCİ BÖLÜM
KAMU GÖREVLİLERİ SENDİKACILIĞINA İLİŞKİN ULUSLARARASI BELGELER ve TÜRKİYE’NİN BU BELGELERE UYUMU
1.ULUSLARARASI HUKUK NORMLARININ BAĞLAYICILIKLARI
Uluslararası hukuk normlarının iç hukuka üstünlükleri, geçerlilikleri ve uygulanması, doktrinde çok tartışılan ancak görüş birliğine varılamamış bir konudur. Türk Hukukunda Anayasanın 90. maddesindeki ifade ile ilgili iki görüş olduğu ve her iki görüşün de kendi içinde tutarlı olduğu noktaların bulunduğu gözlenmiştir. Çalışmada her iki görüş birden verilerek Türkiye’deki uygulama değerlendirilecek ve taraf olunan görüş üzerinde durulacaktır. Bu noktada önce uluslararası hukuk normlarının geçerlilikleri üzerinde durulacak daha sonra Türkiye’deki uygulamaya değinilecektir.
Uluslararası hukuk normlarının değerlendirilmesinde iki görüş mevcuttur. Bunlar,
“tekçi görüş” ve “ikici görüş” olarak tanımlanabilir. İkici görüşe göre, uluslararası hukuk ve iç hukuk birbirinden tamamen bağımsız iki ayrı hukuk düzenidir. Her iki hukukun düzenlediği konular ve toplumsal ilişkiler farklı ve birbirinden ayrıdır. Bunun doğal bir sonucu olarak, koydukları kuralların birbirleriyle çatışması söz konusu değildir. Bu görüşe göre uluslararası andlaşmalar iç hukukun bir parçasını oluşturmamakta, ancak andlaşmalar ile güvence altına alınan haklar iç hukuka aktarılmakta ve uygulanması için gerekli önlemler alınmaktadır. Andlaşmaların iç hukuka aktarılması bir yasama tasarrufu olarak idrak edilmektedir. Bu düzeni uygulayan ülkelere örnek olarak, Danimarka, İzlanda, Malta, Norveç ve İngiltere verilebilir97.
Tekçi görüşe göre ise tek bir hukuk düzeni vardır. Uluslararası hukuk ile iç hukuk bu düzeni beraber oluşturmaktadır. Uluslararası hukuk alanında yaratılan kural, ulusal kurallar arasında daha önceden belirlenen yerini alır ve aldığı yerin hiyerarşik sırasına
97 A. Feyyaz Gölcüklü ve A. Şeref Gözübüyük, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve Uygulaması, (Ankara: Turhan Kitapevi, 2002), s. 19.
göre uygulanır. Bu sistemdeki en önemli sorun, hangi hukuk kuralının üstün olduğu ve çatışma durumunda hangi kuralın uygulanacağı sorunudur. Her ülkenin hukuk sistemi, ülkenin kendi koşulları ve Anayasal sistemi içerisinde bu soruna açıklık getirme yolunu seçmiştir. Bu konuda evrensel bir görüş birliği bulunmamaktadır98.
Burada en basit anlamıyla değinilmeye çalışılan tekçi ve ikici görüşü tam anlamıyla kavramak ve örnek uygulamalara ilişkin bilgi sahibi olmak için çalışmamız yeterli olmamakla birlikte, Türkiye’deki anlayışın ve uygulamanın genel prensibini vurgulamak amacıyla iki anlayışa ilişkin temel özelliklere yer verilmiştir. Türkiye’de uygulanan sistemi tekçi veya ikici olarak nitelendirmek yanlış olacaktır. Uygulamadaki eksiklikler ve karmaşa da göz önüne alındığında, karma bir sistemin uygulandığını söylemek en doğru yaklaşımdır. Türkiye’de Anayasanın 90. maddesi ile uluslararası hukukun oluşturduğu bir metin, eğer usulüne göre imzalanmış ve yürürlüğe girmiş ise, yani cumhurbaşkanı onayından geçmiş ve resmi gazetede yayımlanmışsa, uygun bulunma kanunu ile birlikte normlar hiyerarşisindeki yerini alır ve uygulanmaya başlar.
Artık o uluslararası metin, uygun bulma kanunu ile iç hukuktaki yerini almış ve herhangi bir maddesine dokunulmamasına ve içeriğinin yasama organınca hazırlanmamasına rağmen iç hukuk düzeninin bir parçası haline gelmiştir. Bu yönü ile ikici görüşe benzeyen sistemimiz, uygun bulma kanununun hemen belgenin onaylanması sonrası çıkartılması ve sadece imzalanan belgenin hükümlerini içermesi dolayısıyla tekçi görüşe yaklaşmaktadır. Bu noktada nitelendirmenin zorluğu ön plana çıkmakta ve bu hukuki mesele çalışmanın konusunu oluşturmamaktadır.
Bu noktada uluslararası hukuk normlarının geçerliliklerinin sorgulandığı görüşlere yer verilecektir. Uluslararası hukuk normlarının anayasaüstülüğü tezi en açık şekilde Hans Kelsen tarafından savunulmuştur. Kelsen’e göre uluslararası andlaşmanın hükümleri, andlaşmayı yapan tarafların bütün iç hukuk kurallarından üstündür. Andlaşmanın taraf ülkenin kanunlarına veya anayasasına aykırı olması durumunda, aykırı olan kanun veya anayasa sakat demektir. Böyle bir kanun, andlaşmaya ve dolayısıyla ahde vefa ilkesine aykırı olacağından uygulanması söz konusu olamaz99. Bu görüşe göre uluslararası
98 Aynı, s. 19.
99 Kemal Gözler, “İnsan Hakları Normlarının Anayasaüstülüğü Sorunu”, Amme İdaresi Dergisi, 2001 Aralık, s. 26.
hukuk normları bütün iç hukuk normlarından ve hatta anayasadan da üstündür.
Dominique Carreau tarafından da “Bir tarafın andlaşmanın icra edilmemesine gerekçe olarak kendi iç hukukunun hükümlerini ileri süremeyeceğini.” söylenerek uluslararası hukuk normlarının üstünlüğü ilkesi savunulmuştur100. Karşıt görüş ise, uluslararası hukuk normlarının anayasaüstülüğü sorununun sadece tekçi anlayış benimsendiğinde ortaya çıkan bir sorun olduğunu ve eğer ikici anlayış benimsenirse böyle bir sorunun ortaya dahi çıkmayacağını belirtmektedir. Bu görüşün ikinci dayanağı ise, uluslararası yargı organlarının, uluslararası hukukun üstünlüğünü teyit ederken uluslararası hukuka aykırı iç hukuk normunu iptal etmemesidir. Sadece bu normun uluslararası hukukta uygulanamayacağı belirtilmektedir. Bu nedenle bu görüşü savunanlara göre bir hukuk normunun iç geçerliliği ile dış geçerliliği arasından ayrım yapmak gerekmektedir.
Hiçbir uluslararası yargı organı, taraf devletin iç hukuk normunu iptal etmediği için bu görüş geçerlilik kazanmaktadır. Eğer bir gün uluslararası yargı organlarından herhangi biri, taraf devletin bir iç hukuk normunu iptal ederse ortaya üniter devlet anlayışının terk edilmesi durumu çıkmaktadır. Böyle bir durumda federal Anayasanın federe devletin Anayasasına üstünlüğü sorununu ortaya çıkar ki bu da bambaşka bir konudur.
Bu noktada ortaya çıkan egemen devlet anlayışı, bu görüşü destekler niteliktedir ve konunun en önemli noktasını oluşturmaktadır. Eğer egemen devlet, kanun yapma yetkisini devrederse egemen olmaktan çıkmış demektir. Bu noktada karşıt düşünce olarak belirtilmesi gereken, egemenliğin tabi ki önemli olduğu ancak uluslarlararası hukuku görmezden gelmeyi gerektirmediğidir. Uluslararası hukuk normlarının geçerliliklerinin sorgulandığı ve kanunların iç ve dış geçerliliklerinin farklı olduğu görüşünün savunucularının başında Dominique Carreau’nun gelmesi, Hans Kelsen’in iki tezin teorik olarak eşit değere sahip olduğu görüşünü haklı çıkartmaktadır. Kelsen’e göre uluslararası hukuk normlarının iç hukuka üstünlüğü veya iç hukuk normlarının uluslararası normlara üstünlüğü tezlerinin ikisi de mükemmel olarak savunulabilir ve bu iki tez de aslında birer hipotezdir. Aralarındaki tercih hukuk bilimi zemininde yapılamaz.101 Hangi görüş benimsenirse benimsensin, eğer insan haklarına saygılı devlet ilkesi benimsenir ve iç hukuk normları zaten gerekli şartları sağlarsa bu sorun ortaya çıkmamaktadır. Bununla beraber, uluslararası hukuk normlarının üstünlüğünün kabul edilmesi ya da edilmemesi devletlerin uluslararası hukuka olan ilgisini
100 Aynı, s. 27.
101 Aynı, s. 30.
azaltmamaktadır. Önemli olan belgeleri imzalamak değil uygulamak olduğundan, uluslararası belgeleri iç hukuk normlarından üstün tutup tutmamak değil iç hukuku bu belgelere uyumlaştırmak veya bu belgelerin gereklerini yerine getirmek önemlidir.
1.1.Uluslararası Andlaşmaların Türk Hukuk Sistemindeki Yeri