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3.7. Bulgular ve Yorum
3.7.2. İlköğretim Okulu Müdür, Müdür Yardımcısı, Öğretmen ve Rehber Öğretmenlere Uygulanan Ölçeğe İlişkin Bulgular Ve Yorumlar
FUTURAS
O Direito Internacional Social, como recomposição abrangente da proteção em escala global, tem na harmonização de normas fragmentárias do Direito Internacional uma de suas funções principais. Partindo das aberturas precoces em sede de regulação e controle da OIT, passa, agora, a receber os influxos e desafios de outros regimes e subsistemas que, materialmente, lhe aportam conteúdos e problemas. Compartilha com muitos dos ramos da regulação internacional, em maior ou menor grau, horizontes possíveis de produção normativa e atuação. Em troca, e operando de maneira dialética em um quadro policêntrico, reitera uma concepção universal de justiça social. E se, do ponto de vista de seu conceito, como visto, o Direito Internacional Social é efetivamente multidimensional, as perspectivas possíveis para o futuro são igualmente muitas.
Dadas as proporções do presente estudo — que, em seu recorte, se propõe a analisar essencialmente os temas associados ao trabalho humano no contexto da proteção social, na relação entre sujeito trabalhador e Direito Internacional Social, pela via da aplicação ampla das Convenções da OIT — estas muitas outras dimensões possíveis
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não poderiam ser aqui exauridas. De qualquer modo, como arena expansiva de articulação e síntese, são temas como o acesso à seguridade social, saúde, educação, ciência, lazer e cultura que completam a densidade do Direito Internacional Social, afirmado como verdadeiro projeto político-institucional905. Aqui, serão lançadas
algumas reflexões preliminares, convites prospectivos à expansão das reflexões, sobre duas linhas estruturantes desse projeto global de proteção e justiça social: as políticas e normas transnacionais de combate ao desemprego e a ideia de modelos internacionais de renda mínima garantida para inclusão social. São dois eixos que se conectam com o elemento trabalho na afirmação social de sujeitos e se apresentam como plataformas possíveis para o desenvolvimento de bases definitivas do Direito Internacional Social, justamente por sua dimensão de suporte para as possibilidades de emancipação e acesso a uma série de outros direitos associados.
A luta contra o desemprego está na missão institucional da OIT desde sua fundação, prevista na Parte XIII do Tratado de Versalhes, de 1919. Trata-se, com efeito, de drama tão antigo quanto o próprio advento do capitalismo, dadas as funções que o desemprego cumpre no modelo de produção, como válvula de controle do preço da mão-de-obra e espaço permanente de expansão do capital906. Imediatamente após a
sua criação, a OIT dedicou-se à regulação do tema, em sua Convenção n. 02, de 1919, estabelecendo para os Estados um dever de reportar informações estatísticas e medidas de combate ao desemprego. A Convenção estabelece, ainda, em seu art. 3, uma primeira iniciativa de internacionalização da proteção social contra o desemprego, ao prever que os Estados que contassem com sistemas de segurança em face do desemprego o estendessem a estrangeiros que trabalhassem em seu território, em um regime de reciprocidade907.
905 KOSKENNIEMI, The fate of Public International Law, cit., p. 1.
906 Para Marx, “a condenação de uma parte da classe trabalhadora à ociosidade forçada em razão do
sobretrabalho da outra parte, e vice-versa, torna-se um meio de enriquecimento do capitalista”. MARX, Karl. O capital: crítica da economia política. Livro I: o processo de produção do capital. Trad. Rubens Enderle. São Paulo: Boitempo, 2013, p. 711-712.
907 THOMAS, Albert. La lutte contre le chômage. Genebra: Sonor, 1923, p. 8. O então primeiro Diretor-
Geral da Repartição Internacional do Trabalho, em discurso à Assembleia Geral da então existente
Associação Internacional para a Luta Contra o Desemprego, no ano de 1923, fala em reciprocidade e internacionalização da luta contra o desemprego.
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A OIT voltou a tratar da questão normativamente em 1934, com a Convenção n. 44, prevendo a obrigação dos Estados-membros de estabelecerem esquemas nacionais de proteção social contra o desemprego. Em 1988, na Convenção n. 168, atualizou a Convenção n. 44, prevendo a obrigação para os Estados de “adotar medidas apropriadas para coordenar o seu regime de proteção contra o desemprego e a sua política de emprego”, inclusive com modalidades de indenização que contribuam para a retomada do trabalho e para o pleno emprego produtivo. Adensaram-se, na ocasião, as características mínimas das políticas de combate ao desemprego total e parcial, com a especificação de beneficiários e benefícios possíveis.
À época das primeiras reflexões da internacionalização do tratamento do desemprego, e da concepção das políticas de indenização e apoio do início do século XX, os dados globais cristalizaram um entendimento da maior importância, respondendo à recorrente e perturbadora pergunta reportada por Albert Thomas: “Os auxílios aos desempregados são (...) um fator desmoralizante? O que é desmoralizante para os desempregados (...) é a ociosidade forçada, a falta de trabalho e impossibilidade de se garantir um emprego útil”908.
O horror do desemprego, para usar ainda uma expressão de Thomas909 ao analisar
a conjuntura dos anos de 1920, toma proporções ainda maiores no presente. Após a crise internacional de 2008, o desemprego escalou fortemente ao redor do mundo, tornando-se tendência em expansão para os próximos anos. Em 2013, eram quase 202 milhões de desempregados no mundo, ultrapassando a casa dos 6% da força de trabalho910. Na União Europeia a taxa sobe para 11% e em países como a África do Sul
bate a casa dos 25%, passando dos 26% na Espanha911. E a projeção, de maneira
908 No original: “Les secours aux chômeurs constituent-ils (...) un facteur démoralisant? Ce qui est
démoralisant pour le chômeur (...) c’est l’oisiveté forcée, la manque de travail et l’impossibilité de s’assurer um emploi utile”. Tradução do autor. THOMAS, La lutte contre le chômage, cit., p. 10.
909 THOMAS, La lutte contre le chômage, cit., p. 19.
910 INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION. Global employment trends 2014: risk of a jobless
recovery? Genebra: ILO, 2014, p. 11 e 19. Disponível em http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---
publ/documents/publication/wcms_233953.pdf. Acesso em 2 de dezembro de 2014.
911 Os dados são consolidados pela OIT e estão disponíveis em
http://www.ilo.org/global/research/global-reports/global-employment- trends/2014/WCMS_233936/lang--en/index.htm.
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global, é de crescimento das taxas desemprego, somada à instabilização dos empregos existentes.
Neste cenário, a grande questão para o Direito Internacional Social — além das funções clássicas que a OIT encampou na mensuração e padronização normativa, com a imposição de obrigações de conceber nacionalmente sistemas de proteção social contra o desemprego — parece ser a de conceber e implementar um marco efetivamente global de combate ao desemprego, diante, sobretudo, das formas contemporâneas da divisão internacional do trabalho. A transnacionalização dos fluxos de capital e das estruturas de produção relativiza a força das mensurações e políticas de tratamento do desemprego exclusivamente locais. As medidas de combate de bases apenas nacionais podem, por exemplo, contribuir para o dumping e uma “guerra social”, passando a compor um mercado de produtos institucionais912 do qual o capital se vale para se
reproduzir ao menor custo. É dizer, no capitalismo mundializado, as funções sistêmicas do desemprego são manejadas globalmente. O aumento ou diminuição da ocupação em um Estado afeta a rede produtiva em escala mundial. E com base na gestão estratégica desses efeitos pelos atores privados transnacionais, pode-se, então, vulnerabilizar as bases dos sistemas locais de proteção, pela pressão exercida pelos capitais em movimento pelo globo.
A equação a desatar é, então, a seguinte: com a queda progressiva das barreiras para a circulação dos capitais, os lucros passam a ser globalmente aferidos, com base no benefício derivado do trabalho (e da desocupação como fator do mercado) de pessoas das mais variadas nações do globo. Porque, então, o desemprego e a vulnerabilidade não deveriam ser tratados na mesma escala? A fórmula capital global,
trabalho local, como visto na primeira parte deste estudo, traduz-se em desequilíbrio de enorme e expansiva força, uma corrida para o fundo entre os sistemas de proteção
912 A expressão “mercado de produtos legislativos”, ampliada, aqui, para produtos institucionais,
envolvendo políticas em sentido amplo, é de Alain Supiot, que a utiliza para desnudar o funcionamento do capital transacional ao se instalar em espaços nacionais de menor custo. Cf. SUPIOT, Alain. Le Droit du Travail bradé sur le ‘marché des normes’. Droit Social, Paris, n. 12, p. 1087-1096, 2005, p. 1090.
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social913. Assim, o desemprego alto em um país, além de ameaçar o sistema interno de
proteção ao trabalho, impõe a tendência de precarização em outros países, que, sob ameaça, encampam medidas de austeridade que, supostamente para promover melhoras sociais, desestruturam os sistemas básicos de proteção914.
Além disso, a relação entre a desocupação forçada e a miséria conecta o combate ao desemprego a uma ideia que, na dinâmica global das forças, ganha cada vez mais destaque: a de uma renda mínima garantida. Com origens ainda no século XVIII915,
a noção de renda mínima desenvolveu-se profundamente nas duas últimas décadas, em propostas teóricas e experiências institucionais que fornecem rico substrato para a concepção e problematização de formatos, efeitos na economia, na ética social e de seus resultados em termos de inserção e erradicação da pobreza. E se a pobreza extrema é, ainda, uma das maiores chagas da proteção social, a discussão, concepção e implementação desses programas impõe-se como necessidade absoluta do Direito Internacional Social.
Os formatos teóricos e as práticas nacionais são muito variados em matéria de alocações diretas e proteção social916. Há benefícios de natureza previdenciária, ou
transferências diretas de renda condicionadas, associadas ao preenchimento de certos requisitos (normalmente de vulnerabilidade social) e ao cumprimento de contrapartidas, seja em termos de trabalho ou escolaridade. Algumas iniciativas, de certa maneira, comunicam-se com os padrões já clássicos da seguridade social,
913 DAVIES, Ronald, VADLAMANNATI, Krishna Chaitanya. A race to the bottom in labour
standards? An empirical investigation. Journal of Development Economics, Amsterdã, n. 103, p. 1-14, 2013.
914 António Casimiro Ferreira, analisando a crise portuguesa no pós-2008 e as medidas de austeridade,
conclui: “embora alguns privilegiem a flexibilidade do mercado laboral como modo de contornar a gravidade e a duração do desemprego na crise atual, há evidências consideráveis, extraídas de estudos de vários países, de que não existe nenhuma relação clara entre a fraca regulação laboral e um crescimento económico e de emprego mais rápido”. FERREIRA, António Casimiro. A sociedade de austeridade: poder, medo e Direito do Trabalho de exceção, Revista Crítica de Ciências Sociais, Coimbra, n. 95, p. 119-136, dez. 2011, p. 120.
915 Para uma história detalhada da ideia de renda mínima em sua origem, com esteio no pensamento de
Thomas Paine, cf. BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves. O outro leviatã e a corrida ao fundo do poço: guerras fiscais e precarização do trabalho. A face perversa da globalização. A necessidade de uma ordem econômica global mais justa. Belo Horizonte: 2014, p. 202 et seq. (Manuscrito inédito).
916 O modelo brasileiro do Bolsa Família é referência internacional na matéria. Cf. CAMPELLO, Tereza,
NERI, Marcelo Côrtes (orgs.). Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania. Brasília: Ipea, 2013.
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expandindo medidas de assistência e alocações para o atendimento a direitos básicos, como o trabalho917, moradia e saúde, ou colocando-se mesmo como estratégias diretas
de combate ao desemprego.
Destaca-se, nesse cenpario, um formato que vai mais adiante, dando ao Direito Internacional Social algumas novas perspectivas: a noção de renda básica
incondicionada. O conceito de Van Parijs, um de seus maiores teóricos (e defensores) contemporâneos é bastante simples. “Renda básica é uma renda paga por uma comunidade política a todos os seus membros individualmente, independentemente de sua situação financeira ou exigência de trabalho”918. A ideia, aqui, é a de uma renda
paga em dinheiro, de maneira individual, regular e uniforme, com modos variados de financiamento (desde gasto governamental genérico, passando por um financiamento específico, com imposto vinculado, até modelos de dividendos alçados em fundos especiais) e sem a exigência de contrapartida. Dessa simplicidade na formulação, restam enormes desafios de melhor compreensão das dinâmicas e efeitos da implementação.
É certo que a incondicionalidade e a universalidade da renda concentram muito da polêmica e da força da proposta de uma renda básica. À primeira vista, pode parecer ilógico do ponto de vista da economia (e mesmo da reflexão ético-jurídica sobre a justiça distributiva) que se implemente transferência de renda para quem dela não necessita919. Contudo, um programa de renda básica pode modificar substancialmente
a dinâmica da taxação e redistribuição, de tal modo a alcançar fórmulas que evitem que ricos fiquem mais ricos pela simples transferência direta da renda. Para os que defendem o modelo, é melhor que se dê igualmente a ricos e pobres, pois (i) a taxa de
917 É o caso do Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act de 2005 na Índia, que
reconhece o direito ao trabalho e estabelece uma obrigação para o governo de garantir ao menos 100 dias de trabalho anuais em propriedades rurais, observância a um salário mínimo. Sobre os avanços e problemas do programa, cf. GHOSE, Ajit K. Addressing the employment challenge: India’s MGNREGA. Genebra: ILO, 2011.
918 VAN PARIJS, Philippe. Renda básica: renda mínima garantida para o século XXI? Trad. Miguel
Araújo de Matos. Estudos Avançados, São Paulo, n. 14 (40), p. 179-210, 2000, p. 189.
919 Sobre a fundamentação teórica na discussão, esteada na ideia de justiça como a possibilidade da
busca da realização de uma vida boa, cf. VAN PARIJS, Philippe. Why surfers should be fed: the liberal case for an unconditional basic income. Philosophy & Public Affairs, Nova Iorque, v. 20, n. 2, p. 101-131, 1991.
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resgate real aumentaria, diante da universal difusão da informação e acesso; (ii) seria afastada a estigmatização de beneficiários que dependem do programa, vez que a renda é desdobramento direto de uma existência cidadã universal; (iii) neutralizam-se eventuais interações negativas com a inserção no mercado de trabalho e a obtenção de um emprego, evitando a armadilha do desemprego “voluntário” para benefícios que dependem da aferição do status de trabalhador e da renda920.
Quanto ao modelo, André Gorz vai ainda mais adiante. Em mudança de posição ao final de sua vida, Gorz passou a ser um ferrenho defensor da incondicionalidade daquilo que chamou de renda de existência, por diversas razões, das quais se destaca a possibilidade de uma refundação completa da relação das pessoas com o trabalho, em fomento à centralização de atividades benevolentes, culturais, artísticas, políticas, etc. Para Gorz, “apenas sua incondicionalidade poderá preservar a incondicionalidade das atividades”921. Além disso, o autor inova ao defender uma renda
mínima de valor mais robusto, de real suficiência para o subsistir, vez que, se fosse muito baixa, esta serviria tão somente de subsídio aos empregadores, de modo que a renda deve ser suficiente para liberar os indivíduos das “coerções do mercado de trabalho”922.
Diante da multiplicidade e multidimensionalidade das propostas, importa especialmente a um Direito Internacional Social perceber possíveis dimensões globais da ideia de uma renda mínima garantida. É certo que, na maior parte das reflexões (e certamente das experiências vividas) a comunidade política que paga a renda mínima garantida coincide com o Estado-nação923. Como tal, a questão já importaria
enormemente ao Direito Internacional Social, na implementação local de suas diretivas de uma vida digna em um ambiente socialmente justo. O quadro, contudo, dos fluxos globais da exploração do trabalho e dos resultados supranacionais de práticas
920 VAN PARIJS, Renda básica: renda mínima garantida para o século XXI?, cit., p. 185-186.
921 No original: “Car seule son inconditionnalité pourra préserver l’inconditionnalité des activités”.
Tradução do autor. GORZ, André. Pour un revenu inconditionnel suffisant. Transversales: Science,
Culture, Paris, n. 3, p. 82-85, 3 sem. 2002, p. 83.
922 GORZ, André. Misérias do presente, riqueza do possível. Trad. Ana Montoia. São Paulo: Annablume,
2004, p. 95.
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predatórias tornam a ideia de uma renda mínima garantida global um objeto de interesse evidente.
A premissa, aqui, é outra vez o fato de a globalização contemporânea ter se constituído de maneira profundamente desigual do ponto de vista econômico e social. A promessa de uma emancipação global que levaria à circulação ampla de pessoas, nesse sentido, sucumbiu diante de barreiras muito sólidas fundadas em políticas migratórias socialmente seletivas, que restringem a gestão da pobreza e exclusão ao espaço nacional924. Diante da hipoglobalização em matéria de real circulação
internacional de pessoas, cria-se um apartheid global925, em que o trânsito entre nações
estende-se essencialmente aos ricos. Frankman é, então, enfático ao concluir que “um mercado mundial unificado e estável requer necessariamente o estabelecimento de um sistema de seguridade também mundial”926. Tal possibilidade se concretizaria apenas
com o fortalecimento de uma ideia de cidadania cosmopolita, que concretize um direito de migrar, residir e ser reconhecido como cidadão, que se seguiria a um sistema internacional de repartição de riquezas, com a “criação de uma verdadeira renda universal do cidadão”927.
Ainda que não se vá tão longe do ponto de vista da regulação cosmopolita da circulação de pessoas, relativizar-se a naturalidade do tratamento quase que exclusivamente nacional do que há de social, em face da globalidade fática da economia, é medida da mais absoluta razoabilidade. Nesse quadro, a ideia de uma renda efetivamente universal, administrada e financiada de maneira global, ainda em fase especulativa, torna-se cada vez mais robusta e necessária com o crescimento das
924 Cf. NICOLI, Pedro Augusto Gravatá. A condição jurídica do trabalhador imigrante no Direito brasileiro. São
Paulo: LTr, 2011, p. 86 et seq.
925 FRANKMAN, Myron J. Le revenu universel: un antidote à l’apartheid global. Revue Agone: Histoire, Politique & Sociologie, Marseille, n. 21 (Utopies économiques), p. 105-118, 1999.
926 No original: “un marché mondial unifié et stable requiert nécessairement la mise en place d’un
système de sécurité lui aussi mondial”. Tradução do autor. FRANKMAN, Le revenu universel, cit., p. 106.
927 No original: “création d’un véritable revenu universel du citoyen”. Tradução do autor.
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interdependências globais928. Esse esquema ampliado seria ainda certamente associado
a iniciativas locais, complementando-as. Aliás, é nas experiências locais tanto de economias desenvolvidas em seus sólidos programas de ajuda social quanto de países periféricos que Van Parijs se apoia para consolidar a necessidade de um programa global de renda básica929. Seja por meio de tributos mundiais, da taxação dos fluxos
transnacionais de capital, da criação de um fundo global de combate à pobreza930 e da
até afirmação de uma moeda global931, a possível implementação do projeto comporá a
arena central do Direito Internacional Social.
O caráter de certa maneira utópico932 da reflexão em torno de uma renda
mínima garantida global não lhe retira a importância. Pelo contrário. Se a resistência está na configuração genética do Direito Social, a incorporação de uma via alternativa sistêmica deve marcar os movimentos futuros de sua expressão global. O Direito Internacional Social, então, toma para si a função de contrapor o desmonte da proteção social. Encampa, assim, a retomada das incondicionalidades que, é preciso relembrar, marcaram os sistemas de proteção social do século XX. Para Robert Castel, a crise contemporânea impôs uma passagem da proteção social incondicional, como
direito, ao paradigma da ativação, pelo qual se exigem formas de contrapartida, responsabilização, projetos, contratos e outros para garantir a incidência dos sistemas públicos de solidariedade. “As políticas sociais tornam-se então políticas do indivíduo”933.
A manutenção deste paradigma faz com que:
928 VAN PARIJS, Philippe. Does basic income make sense as a worldwide project? Avinus Magazin,
Berlim, 2008. Disponível em http://www.ssoar.info/ssoar/handle/document/25127. Acesso em 2 de janeiro de 2015.
929 VAN PARIJS, Does basic income make sense as a worldwide project?, cit.
930 Para uma revisão detalhada das posições, cf. BATISTA JÚNIOR, O outro leviatã e a corrida ao fundo do poço, cit., p. 391 et seq.
931 FRANKMAN, Myron J. Beyond the Tobin Tax: global democracy and a global currency. The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Thousand Oaks, n. 581, p. 62-73, 2002.
932 Para Van Parijs, o pensamento utópico da renda básica universal deve se preocupar tanto com a sua
viabilidade econômica quanto o processo de construção democrática da vontade política que encampa a ideia. VAN PARIJS, Philippe. The universal basic income: why utopian thinking matters, and how sociologists can contribute to it. Politics & Society, Nova Iorque, n. 41(2) p. 171-182, 2013, p. 178.
933 No original: “Les poliques sociales deviennent ainsi des politiques de l’individu”. Tradução do
autor. CASTEL, Robert. De la protection sociale comme droit. In CASTEL, Robert, DUVOUX, Nicolas (orgs.). L’avenir de la solidarité. Paris: PUF, 2013, p. 8.
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O exercício da solidariedade se reduza a ‘despesas de solidariedade’ dispensadas sob a condição de recursos e com uma exigência de