REHBERLİK HİZMETLERİ
1.9. İlköğretim Okullarında Rehberlik Hizmetlerinin Gerekçesi ve Önem
Retraçadas as linhas da construção histórica do trabalho como um valor e do trabalhador como sujeito, uma certeza se destaca: a exclusão institucional e a negação da
identidade do sujeito trabalhador reforçam a crueza das relações de dominação e da miséria humana. E, mesmo que a inclusão institucional não leve necessariamente ao seu fim, algumas pistas em torno de um projeto emancipatório possível associado ao trabalho são igualmente perceptíveis. Entre elementos clássicos, releituras e novidades reais, passa- se, então, ao espaço no qual foram acumuladas algumas das sínteses mais importantes da interação histórica entre esses elementos: o Direito Internacional do Trabalho. Em relação de simbiose com as redes nacionais de proteção trabalhista495, este se colocou
como um locus privilegiado de discussão e normatização do mundo do trabalho,
495 LANGILLE, Brian. What is International Labour Law for? Genebra: International Institute for Labour
Studies, 2005, p. 5. Disponível em http://www.crimt.ulaval.ca/Publications/IILS_Report_2005.pdf. Acesso em 2 de dezembro de 2014.
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corporificando, ao longo do último século, os vetores resultantes dos conflitos inerentes à sociabilidade humana. Seu objeto e alcance, diante dos desafios do novo mundo da produção, sofrem um significativo redimensionamento, em vocação expansiva que, ao final, poderá afetar diretamente a forma pela qual se trata concretamente o trabalho humano nos espaços locais.
Como geralmente ocorre com as demandas de proteção social, nota Valticos, “a ideia de uma regulamentação internacional do trabalho não foi uma concepção a
priori de teóricos”496. À semelhança do que se passou com a construção histórica do
conceito de trabalho e da ideia de sujeito trabalhador, a proteção em escala transnacional da prestação de trabalho humano é um processo multivocal, complexo e, por vezes, ambíguo. Seja pelas mãos de “bons patrões” (como Georges Scelle497
chamou Robert Owen, Daniel Legrand e outros), por manifestações acadêmicas, pelo ativismo social cristão, pelas muitas conferências internacionais organizadas ao longo do século XIX em torno da questão social, pelo tema da concorrência e, mais tarde, pela organização de um proletariado internacional498, esforços plurais, e por vezes
contraditórios, se reuniram nos antecedentes históricos do que se veio a chamar Direito Internacional do Trabalho499.
Barthélemy Raynaud, em um dos primeiros estudos sistemáticos sobre a proteção trabalhista internacional, publicado em 1906, chama a atenção para uma pauta igualmente central no contexto europeu: a questão da imigração laboral como fator de surgimento da necessidade de regulação para além das fronteiras dos Estados. O que se tinha, naquele momento, era “a proletarização crescente das massas trabalhadoras, desenraizadas, sem-teto, flutuando ao sabor das necessidades industriais na imensidão
496 No original: “L’idée d’une réglementation internationale du travail n’a pas été une conception a priori
de théoriciens”. Tradução do autor. VALTICOS, Nicolas. Droit International du Travail. Paris: Dalloz, 1970, p. 30.
497 SCELLE, Georges. L’Organisation Internationale du Travail et le B.I.T. Paris: Librairie des Sciences
Politiques et Sociales Marcel Rivière, 1930, p. 20.
498 Valticos atribui a prevalência da voz de precursores industriais, acadêmicos e políticos, em face do
operariado, às leis nacionais de proibição de associação, que vigoraram durante boa parte do século XIX. VALTICOS, Droit International du Travail, cit., p. 31.
499 O percurso histórico é muito bem pontuado por REIS, Daniela Muradas. O princípio da vedação do retrocesso no Direito do Trabalho. São Paulo: LTr, 2007, p. 25 et seq.
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do mundo civilizado, com seus corolários nefastos do desemprego e instabilidade industrial”500. Raynaud, então, conceitua o próprio Direito Internacional Operário em
torno da questão migratória, como a “parte do Direito Internacional que regula a situação jurídica dos operários estrangeiros do ponto de vista das questões de trabalho”501.
A complexificação das questões trabalhistas transnacionais, contudo, imprimirá uma ampliação do objeto. Paul Pic, em 1909, faz referência aos trabalhos da
Associação Internacional para a Proteção Legal dos Trabalhadores, entidade de caráter privado criada em 1901, em torno de pautas como a regulamentação de poluentes industriais, o trabalho noturno de jovens, a regulamentação do trabalho industrial em geral, o trabalho em domicílio e a seguridade social dos trabalhadores estrangeiros, para conceber o Direito Internacional Operário como um projeto de paz social e internacional para o futuro502.
E, então, amplitude do objeto começa a se consolidar academicamente. Ernest Mahaim, professor da Universidade de Liège, em um ciclo de aulas proferidas na Faculdade de Direito da Universidade de Paris, em 1912, define o Direito Internacional Operário como “a parte do Direito Internacional que regula as relações dos Estados entre eles em relação a seus operários nacionais”503. Ali, analisa em detalhe a produção
normativa internacional em curso, em uma série de tratados internacionais bilaterais e multilaterais referentes ao mundo do trabalho industrial. Naquele momento, haviam ganhado destaque os dois primeiros tratados abertos na disciplina trabalhista internacional, celebrados em 1906, na Conferência da Associação Internacional para a
500 No original: “La prolétarisation croissante des masses ouvrières, déracinées, sans foyer, flottant au
gré des nécessités industrielles sur la vaste étendue du monde civilisé, avec ses corollaires néfastes du chômage et de l’instabilité industrielle”. Tradução do autor. RAYNAUD, Barthélemy. Droit International
Ouvrier. Paris: Librairie Nouvelle de Droit et de Jurisprudence, 1906, p. 4.
501 No original: “J’entends donc par Droit international ouvrier cette cette partie du Droit international
qui règle la situation juridique des ouvriers étrangers au point de vue des questions de travail”. Tradução do autor. RAYNAUD, Droit International Ouvrier, cit., p. 5
502 PIC, Paul. La protection légale des travailleurs et le Droit International Ouvrier. Paris: Félix Alcan, 1909,
p.165-166.
503 No original: “Celle partie du droit international qui règle les relations des Etats entre eux au sujet de
leurs nationaux ouvriers”. Tradução do autor. MAHAIM, Ernest. Le Droit International Ouvrier: leçons professées à la Faculté de Droit de l’Université de Paris. Paris: Recueil Sirey, 1913, p. 23.
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Proteção Legal dos Trabalhadores, em Berna: a proibição do trabalho noturno feminino, o emprego de fósforo branco na indústria504.
Abra-se, aqui, um parêntesis terminológico. A denominação Direito Internacional Operário seguia as tendências da própria regulação da proteção material ao trabalho à época, largamente dedicada às prevalentes atividades industriais505. Como se
verá, o próprio curso de ampliação dos objetos tratados na regulação internacional, contudo, seguiu o mesmo rumo dos direitos internos, consolidado a disciplina do trabalho de maneira geral, para além da indústria. E, mesmo que alguns tenham mantido por algumas décadas a terminologia Direito Internacional Operário506, quanto ao
seu conteúdo e extensão, os trabalhos acadêmicos do início do século XX passam a progressivamente estabelecer um escopo ampliado para o Direito Internacional do Trabalho.
Evidentemente, o capítulo de cumeada no momento de formação da disciplina trabalhista transnacional é a criação da Organização Internacional do Trabalho (OIT), em 1919. Nicolas Valticos507 reúne uma série de fatores sociais, políticos e econômicos,
que compuseram o pano de fundo para esta criação, no entorno da Primeira Guerra Mundial e das agitações sociais no começo do século. Com efeito, trata-se de um período de intensificação da ação operária nacional e internacional, bem como de promessas políticas para o tratamento da questão social. A leitura de Albert Thomas, primeiro Diretor-Geral da Repartição Internacional do Trabalho, parece, assim, acurada, ao apontar que a guerra: “fez os trabalhadores organizados entenderem que a legislação laboral, atingindo o seu pleno desenvolvimento na esfera internacional, era
504 REIS, O princípio da vedação do retrocesso no Direito do Trabalho, cit., p. 39-40.
505 Sobre a acumulação histórica de enquadramentos, concepções e nomenclaturas na regulação do
trabalho, cf. JAVILLIER, Jean-Claude. Manual de Direito do Trabalho. Trad. Rita Asdine Bozaciyan. São Paulo: LTr, 1988, p. 18-24.
506 É o caso de Ernest Mahaim que, mesmo após a criação da OIT, com amplo escopo, refere-se ao Direito Internacional Operário, incluindo questões para além da indústria. MAHAIM, Ernest. Le Droit International Ouvrier. Revue Internationale du Travail, Genebra, v. 1., n. 3, p. 307-310, mar. 1921.
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essencial para a realização de algumas das suas aspirações de equalizar as condições de concorrência”508.
Shotwell aponta, ainda, a “sombra” da Revolução Russa de 1917, que acendeu as paixões no conflito entre as classes no mundo, entre o medo da burguesia e a esperança dos radicais e revolucionários509. É, mais uma vez, a expressão do paradoxo
trabalhista: ao mesmo tempo conquista dos trabalhadores e reação conservadora da classe proprietária510. Cox é ainda mais incisivo, ao dizer que “a OIT foi a resposta dos
poderes vitoriosos à ameaça do bolchevismo. Criando a OIT, eles ofereceram participação organizada de trabalho na reforma social e industrial dentro de uma moldura aceita do capitalismo”511, mantendo-se como expressão da hegemonia global
nas relações de produção desde então. Nesse quadro, como aponta Arthur Fontaine, torna-se central o tema da concorrência internacional entre os países desenvolvidos, em face de avanços internos variados da legislação trabalhista512.
Diante de todos esses fatores (e de uma especial pressão do movimento sindical), a Conferência de Paz em Paris, em 1919, que decidiria, capitaneada pelas grandes potências vencedoras da guerra (Estados Unidos, França, Itália e Reino Unido), o destino dos derrotados, criou uma comissão para o estudo da regulamentação internacional do trabalho e criação de um órgão permanente para a questão. As discussões desta comissão culminaram na Parte XIII do Tratado de Versalhes, assinado em junho de 1919, que previu a criação e funcionamento da OIT
508 No original: “made the organised workers understand that labour legislation, reaching its full
development in the international sphere, was essential to the realization of certain of their aspirations to equalize competitive conditions”. THOMAS, Albert. The International Labour Organisation: its origins, development and future. International Labour Review, Genebra, v. 1, n. 1, p. 5-22, jan. 1921, p. 9.
509 SHOTWELL, James T. Historical significance of the International Labour Conference. In
SOLANO, John (org.). Labour as an international problem. Londres: MacMillan and Co., 1920, p. 41 et seq.
510 SOUTO MAIOR, Jorge Luiz. A fúria. Revista do Tribunal Superior do Trabalho, Brasília, v. 68, n. 3, p.
96-137, jul./dez. 2002, p. 98.
511 No original: “The ILO was the response of the victorious powers to the menace of Bolshevism. By
creating the ILO, they offered organized labor participation in social and industrial reform within an accepted framework of capitalism”. Tradução do autor. COX, Robert W. Labor and hegemony.
International Organization, Madison, v. 31, n. 3, p. 385-424, 1977, p. 387.
512 FONTAINE, Arthur. A review of international labour legislation. In SOLANO, Labour as an international problem, cit.,p. 164-166.
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(arts. 387 a 426) e os princípios globais de proteção ao trabalho humano (art. 427). A Organização era, então, vinculada à também nascente Sociedade das Nações.
Assim, desde o momento de sua fundação, a OIT expressa uma força centrípeta e de ampla propagação, atraindo para si o cerne da regulação internacional em matéria de trabalho. A universalidade e ecumenismo em relação aos Estados- membros513, derivada da vocação social da Organização, se estenderá também às
competências materiais, propriamente regulatórias. Algumas incertezas, contudo, ainda pairavam, a respeito de quais matérias poderia a OIT efetivamente regular, sobretudo em face de relações que, de alguma forma, não se amoldavam ao formato assalariado e subordinado clássico da indústria.
De todo modo, Mahaim, um dos principais envolvidos no processo de construção da OIT514, em 1921, já se posicionava no sentido de reforçar uma
competência material bastante dilatada. O Direito Internacional do Trabalho, para ele, “está aberto para abraçar toda a extensão da legislação de proteção de trabalhadores”515, numa extensão internacional do espírito consolidado nas proteções
internas em consolidação.
Para Scelle, a competência não estava rigidamente restrita aos tratados de fundação da instituição, e, na década de 1930, podia ser enumerada exemplificativamente pelo seu conteúdo corrente. O primeiro feixe de competências é o das questões sociais entre empregados e empregadores, para as quais nunca houve grande dúvida516. Em seguida, afirma-se a competência para regular os temas atinentes aos trabalhadores marítimos, que, nos primeiros anos de OIT, haviam sido objeto de dúvidas, superadas pela Conferência Internacional do Trabalho em 1929517.
513 A expressão é de Scelle. SCELLE, L’Organisation Internationale du Travail et le B.I.T., cit., p. 39.
514 Ernest Mahaim foi, inclusive, membro da comissão da Conferência de Paz de 1919 encarregada da
legislação internacional do trabalho. Cf. VALTICOS, Droit International du Travail, cit., p. 33.
515 No original: “Le droit international ouvrier est susceptible d’embrasser toute l’étendue de la
legislation protectrice des travailleur”. MAHAIM, Ernest. Le Droit International Ouvrier, cit., p. 310.
516 SCELLE, L’Organisation Internationale du Travail et le B.I.T., cit., p. 72-73. 517 SCELLE, L’Organisation Internationale du Travail et le B.I.T., cit., p. 73-74.
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Entra em cena, então, a problemática seara do trabalho agrícola. Nos primeiros anos da OIT, pairava certa dúvida quanto à competência da Organização, em face da ausência de disposição expressa da Parte XIII do Tratado de Versalhes quanto a esta modalidade. A Conferência Internacional do Trabalho, em 1921, contudo, se declarou competente, com oposição de alguns governos, como o da França e o da Suíça. A questão, contudo, não se encerrou ali. Por determinação do Conselho da Sociedade das Nações, a pedido do governo francês, em maio de 1922, diante da controvérsia estabelecida nas discussões da própria OIT, a Corte Permanente de Justiça Internacional, órgão de jurisdição internacional da própria Sociedade, foi instada a avaliar a seguinte pergunta: “a competência da Organização Internacional do Trabalho se estende
à regulamentação das condições de trabalho das pessoas empregadas na agricultura?”518.
Na Opinião Consultiva n. 2, de 1922, a Corte, se reportando ao art. 427 do Tratado de Versalhes, “constata que seus termos não permitem nenhuma dúvida quanto ao seu caráter compreensivo”519, entendendo pela competência da OIT em
matéria de regulação do trabalho agrícola. Afinal, a injustiça, miséria e privações, em face das condições de trabalho a que fazem amplamente referência o preâmbulo da Parte XIII do Tratado não se restringiriam ao trabalho na indústria520. A questão se
completa na Opinião Consultiva n. 3, do mesmo ano, tratando dos meios e métodos de produção na agricultura, na qual a Corte entendeu que, ainda que a OIT não tenha
518 No original: “La compétence de L’Organisation Internationale du Travail s’étend-elle à la
réglementation des conditions du travail des personnes employées dans l’agriculture?”. Tradução do autor. COUR PERMANENTE DE JUSTICE INTERNATIONALE. Avis consultatif n. 2. Haia: CPJI, 1922. Disponível em http://www.icj- cij.org/pcij/serie_B/B_02/Competence_OIT_Agriculture_Avis_consultatif.pdf. Acesso em 1º de novembro de 2014.
519 No original: “se reportant à l’article 427, la Cour constate que ses termes ne permettent aucun doute
quant à son caractère compréhensif”. Tradução do autor. COUR PERMANENTE DE JUSTICE INTERNATIONALE. Avis consultatif n. 2. cit.
520 Uma análise detalhada da opinião consultiva, de sua origem e caminhos de construção pode ser
encontrada em JENKS, C. Wilfred. La compétence de l’Organisation Internationale du Travail: examen de quatre avis consultatifs rendus par la Cour Permanente de Justice Internationale. Revue de
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atribuições no que toca às questões da organização econômica da produção em si, em se tratando dos efeitos nas condições de trabalho as atribuições estão mantidas521.
A partir dessas discussões e dos pronunciamentos da Corte Permanente de Justiça Internacional, fixou-se um paradigma de interpretação sistemática da Parte XIII do Tratado de Versalhes, em face de seus objetivos amplos. Ainda que o art. 427 do Tratado se refira ao emprego (“travail salarié”, em francês), mencionando a diretiva de
salário adequado (inciso 3) e não discriminação em matéria salarial (inciso 7), Scelle conclui que “não é necessário que os trabalhadores sejam empregados para que o controle social da OIT possa se exercer”522, em face da abertura dos termos como justiça social, condições de trabalho e regime de trabalho.
Essa compreensão leva Scelle a concluir que, igualmente, a OIT terá competência para tratar das questões de trabalhadores por conta própria, como pequenos agricultores e artesãos, ainda que suas relações no mundo do trabalho não se deem por meio de contratos de emprego523. O mesmo valerá para os trabalhadores intelectuais, imigrantes e povos indígenas. Aliás, Scelle propõe que a OIT não deve hesitar no tratamento de temas que afetam de maneira ampla o universo do trabalho, como o desemprego, a formação profissional e o lazer524.
Um capítulo essencial na compreensão da decantação ampliada das competências materiais de regulamentação da OIT diz respeito ao trabalho pessoal dos
próprios empregadores. A questão vem à tona por força da Convenção n. 20, de 1925525,
por meio da qual a OIT visava regular o trabalho noturno no setor da panificação, proibindo-o de maneira geral, tanto para empregados quanto para empregadores. O
521 COUR PERMANENTE DE JUSTICE INTERNATIONALE. Avis consultatif n. 3. Haia: CPJI,
1922. Disponível em http://www.icj- cij.org/pcij/serie_B/B_03/Competence_OIT_Agriculture_Avis_consultatif_1.pdf. Acesso em 1º de novembro de 2014.
522 No original: “Il n’est pas nécessaire que les travailleurs soient salariés pour que le contrôle social de
l’O.I.T. puisse s’exercer”. Tradução do autor. SCELLE, L’Organisation Internationale du Travail et le B.I.T.,
cit., p. 76.
523 SCELLE, L’Organisation Internationale du Travail et le B.I.T., cit., p. 76-77. 524 SCELLE, L’Organisation Internationale du Travail et le B.I.T., cit., p. 77.
525 A Convenção, atualmente, está arquivada, não aberta a ratificações e não sujeita aos mecanismos de
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tema foi também levado à Corte Permanente de Justiça Internacional, em 1926. Na linha paradigmática geral anteriormente estabelecida, de uma competência material bastante ampliada, a novidade se dava em torno de uma discussão ratione personae. Arguia-se, então, por parte dos empregadores, que as condições de trabalho a serem tratadas no seio da Organização eram condições do trabalhador526. Em sentido contrário,
os argumentos levantados por Albert Thomas, reportados por Valticos, eram no sentido de que a OIT teria competências em razão da pessoa não limitadas pelo critério do salário. “Não havia nada (...) que restringisse a competência da Organização aos indivíduos empregados em virtude de um contrato de trabalho”527.
A Corte respondeu, então, à seguinte questão: “A Organização Internacional do Trabalho tem competência para elaborar e propor uma regulamentação que, para assegurar a proteção de certos trabalhadores assalariados, visa, ao mesmo tempo e acessoriamente, o próprio trabalho pessoal do patrão?”528. E a resposta foi positiva,
seguindo os mesmos passos das Opiniões Consultivas anteriormente emitidas, sustentando que o Tratado de Versalhes conferiu à OIT “poderes muito amplos (...) em relação a medidas a serem tomadas para garantir um regime de trabalho humano”529.
Este encadeamento de Opiniões Consultivas530 foi, para Jenks, um passo
fundamental na consolidação institucional da OIT, tanto em suas primeiras décadas,
526 VALTICOS, Droit International du Travail, cit., p. 201.
527 No original: “Il n’y avait rien (...) qui restreignît la competénce de l’Organisation aux individus
employés en vertu d’un contrat de service”. Tradução do autor. VALTICOS, Droit International du
Travail, cit., p. 201.
528 No original: “L’Organisation internationale du Travail a-t-elle compétence pour élaborer et
proposer une réglementation qui, pour assurer la protection de certains travailleurs salariés, vise en même temps et accessoirement le même travail personnel du patron?”. Tradução do autor. COUR PERMANENTE DE JUSTICE INTERNATIONALE. Avis consultatif n. 13. Haia: CPJI, 1926. Disponível em http://www.icj- cij.org/pcij/serie_B/B_13/01_Competence_OIT_travail_personnel_du_patron_Avis_consultatif.pdf. Acesso em 1º de novembro de 2014.
529 No original: “L’examen des dispositions du Traité montre que l’intention bien nette des Hautes
Parties contractantes était de conférer à l’Organisation internationale du Travail des pouvoirs très étendus pour collaborer avec elles au sujet des mesures à prendre en vue d’assurer un régime de travail humain et la protection des travailleurs salariés”. Tradução do autor. COUR PERMANENTE DE JUSTICE INTERNATIONALE, Avis consultatif n. 13, cit.
530 Há uma quarta decisão da Corte Permanente de Justiça Internacional, a respeito da Convenção n. 4,
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quanto para o futuro. Esta capital importância vem “pelo reconhecimento de sua competência [da OIT] para regular objetivamente diversos tipos de trabalho, independentemente da qualidade de quem o executa”531. Para Valticos, “foi ainda
reconhecido que a Organização era competente para lidar não apenas com os empregados, mas também (...) com os trabalhadores independentes”532. Ainda que, em
si, as questões pareçam ter sido absolutamente superadas533, como se verá, o presságio