Sob uma perspectiva macro-institucional, o caso da ABEV evidencia ter havido um grande avanço no apoio institucional em relação aos primeiros consórcios criados no Brasil nos anos 1980. O relato oferecido por um executivo do SEBRAE nacional, que participou do trabalho de apoio aos consórcios de exportação naquela época confirma a impressão criada da interpretação dos trabalhos de Schmidt (1982), Infante (1984), Campomar e Infante (1986), Lara (1986) e Duailibi (1993) de que os primeiros consórcios foram uma experiência em geral mal sucedida, apesar de alguns casos terem apresentados bons resultados. O projeto inicial do PRONAEX em 1979 tinha poucos recursos e insuficiência técnica para comandar a implantação dessa idéia de arranjo cooperativo. Chegaram a ser criados mais de 60 consórcios no Brasil que, segundo a opinião do entrevistado, apresentavam problemas sérios de gerenciamento, erros estratégicos, e competências mal estabelecidas. Um dos pontos importantes das falhas desse projeto era a dificuldade em definir a governança do consórcio entre os empresários e o antigo CEBRAE, hoje SEBRAE. Dessa forma, as disputas internas, as dificuldades e mesmo casos de perdas financeiras ou negociações mal sucedidas eram escaladas para o âmbito daquele órgão.
Não menos importante, a questão do trabalho cooperativo e conjugado de empresários também apresentava muitos problemas por motivos de desagregação de interesses, disputas internas de poder e principalmente falta de cuidados iniciais na formatação da estrutura do arranjo e do funcionamento das operações. Grande parte das disputas internas se instalaram em pontos em que o acordo inicial era lacônico e, assim, permitia interpretações divergentes e até mesmo a impossibilidade de se atingir consenso entre as partes. A divisão de direitos e responsabilidades entre os membros, via de regra era falha porque os termos constitutivos dos consórcios eram mal planejados e pior redigidos.
Nesse sentido, a experiência recente dos consórcios de exportação no Brasil parece ter equacionado grande parte do problema. O apoio da APEX aparece no caso estudado com destacados méritos na forma de conduzir e controlar a evolução dos projetos envolvendo os
arranjos consorciados, na capacitação oferecida ou no insistente reforço conceitual que busca isolar a atividade exportadora de perspectivas imediatistas, circunstanciais e, conseqüentemente, frágeis.
Mesmo assim, desde 2003 a APEX não apóia diretamente novos projetos de formação de consórcios nem de exportação consorciada. A avaliação que foi apresentada pelo representante desta agência é que o apoio oferecido para grupos pequenos de empresas como os consórcios acabam significando uma pulverização dos esforços da agência e dos recursos financeiros disponíveis para a promoção comercial e que acabam privilegiando um grupo muito limitado de empresas quando comparado ao universo de MPME brasileiras. Vale lembrar que as estatísticas mostram que apenas sete mil micro e pequenas empresas aproximadamente participam da base exportadora nacional, de um total que excede quatro milhões de unidades (SEBRAE, 2004). Em termos agregados, a contribuição conseguida pelos consórcios à expansão da base exportadora foi tímida e, em certa medida, frustrante, nas palavras do executivo da APEX entrevistado. E o volume disponível de recursos não acompanha a sofisticação das demandas que decorre do amadurecimento da capacidade exportadora de um consórcio.
Assim, todo o apoio institucional está em processo de reformulação no momento em que este trabalho estava sendo finalizado, no 2o semestre de 2004. Um primeiro aspecto de fundamental importância para o entendimento dessa reformulação é que a APEX já não está restrita por lei a apoiar apenas as MPME, mas abraça a possibilidade de apoiar grandes empresas desde que distribuam benefícios comprovados a pequenas empresas que estejam gravitando à sua volta e que participam do projeto como exportadores indiretos. Nessa nova visão a grande empresa acaba sendo uma âncora para levar pequenas empresas a exportar, oferecendo maior flexibilidade ao modelo de apoio.
Uma maior integração das micro e pequenas empresas em modernas cadeias de suprimentos é também vista como uma forma importante no fortalecimento econômico do pequeno empreendimento na medida em que combina escala de produção com flexibilidade e oferece potenciais benefícios à MPME principalmente em termos de ganhos de produtividade e de relações de fornecimento mais estáveis (UNCTAD, 200b).
Em termos de atividades haverá uma divisão de responsabilidades clara entre SEBRAE e APEX, de forma que o primeiro será totalmente responsável por oferecer a devida assistência técnica às demandas de capacitação empresariais de forma que as empresas beneficiadas possam pleitear o apoio financeiro de promoção comercial da agência. Gradativamente, os projetos atuais deverão ser levados para uma negociação na associação nacional correspondente – como a ABIT, por exemplo – para que se formule uma proposta mais consistente a partir dos pólos de produção que tenham condições para exportar. O que essa reformulação representa é a atribuição a cada setor econômico da responsabilidade por definir e conduzir as suas políticas de expansão comercial externa, por meio de uma associação que lhe seja representativa. Mas, segundo o entrevistado, são as experiências mais recentes que deverão ser adensadas ao projeto nacional; as experiências mais antigas e bem sucedidas deverão continuar, pois não há motivos para interromper projetos que estão apresentando bons resultados, como se imagina ser o caso da ABEV.
No caso específico da indústria de confecção e vestuário, a reformulação do apoio institucional da APEX se encaixa no grande perfil do que a ABIT vem desenvolvendo há quatro anos dentro do programa Texbrasil. O objetivo maior desse programa estratégico é o fortalecimento da imagem da cadeia têxtil brasileira como um todo, principalmente nos mercados estrangeiros. Embora o programa seja aberto a toda e qualquer empresa sem distinção de tamanho ou segmento, a preocupação declarada pelos executivos da ABIT entrevistados é oferecer apoio a empresas que se encontram em diferentes estágios de amadurecimento técnico e gerencial para empreenderem investidas nos mercados mundiais. Este apoio pode ter um caráter mais logístico para empresas com produtos adequados e alguma experiência exportadora, ou de capacitação para os iniciantes atingirem os requerimentos de qualidade exigidos pelos compradores internacionais.
Entretanto, no âmbito do Texbrasil, os consórcios de exportação merecem o mesmo tratamento dispensado a uma empresa individual que se interesse pelas ações de promoção comercial externa. Aos consórcios é facultado participar dos eventos promovidos dentro do programa ao lado de empresas independentes, expondo o conjunto de produtos de todos os associados. Não há acompanhamento pela ABIT dos resultados obtidos pelos consórcios, nem qualquer tipo de ação outra que se diferencie do que é posto à disposição de empresas independentes. A preocupação institucional da ABIT é com os resultados gerais, mais precisamente, os volumes de exportação e o saldo da balança comercial do setor.
A idéia é que o programa Texbrasil seja suficientemente instrumentado para oferecer benefícios semelhantes aos que podem ser alcançados via consorciamento. A abertura às ações estruturadas listadas no Capítulo 3 deste trabalho, é garantida a toda e qualquer empresa que demonstre interesse em exportar e que, obviamente, apresente uma série de condições básicas. Havendo deficiências, a empresa pode encaminhar medidas de nivelamento dentro do próprio programa, por meio de seminários de treinamento, acesso a consultores especializados e também de convênios com outras instituições, como o próprio SEBRAE ou o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – SENAI.
Assim, no nível macro-institucional, existe a visão de que as associações setoriais se igualam aos consórcios quanto às condições de proporcionarem avanços na competitividade, possibilidade de aprendizado coletivo e fortalecimento de relações de cooperação entre empresas. Qualquer comentário que aqui se adicione a esta reformulação seria meramente especulativo. O que é importante ressaltar é que a experiência da ABEV serve para confirmar a possibilidade de associação cooperativa entre pequenos empreendimentos e para demonstrar que houve um significativo avanço no suporte oferecido àqueles que efetivamente buscam melhorar sua competitividade. Assim, diante dos novos direcionamentos dados ao apoio institucional, o cerne da questão está na ação cooperativa entre empresas e entidades de classe, que poderá ser desenvolvida sob diferentes modelos.
Os resultados de recuperação de toda a cadeia têxtil nacional indicam que à ABIT não falta competência para saber estruturar programas e ações cooperativas que ampliem os saldos comerciais externos da cadeia, expandindo a base exportadora, elevando o valor agregado da produção nacional e dando seguimento aos avanços já conquistados, de que a ABEV surge como um exemplo real.