Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Rolü

KİT’ler iktisadi bunalım gibi zorlayıcı koşullar altında, ulusal savunma ve iktisadi gelişmeyi destekleme nedenleriyle ortaya çıkmaktadır. Ayrıca, özel kesimin boyutlarını aşan ya da ilgi göstermediği alanlarda da KİT’ler faaliyet göstermektedir (Saybaşılı, 1986: 63–64).

Başlangıçta belirtildiği gibi, Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler) Cumhuriyetin ilk yıllarında sanayi planları çerçevesinde ülke sanayileşmesinde önemli rol oynamıştır. KİT’leri ortak bir hukuki düzenleme altında toplayan ilk kanun, 1938 yılında çıkartılan 3460 sayılı “Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilatıyla İdare ve Murakabeleri Hakkında Kanun” dur. 1940 yılında çıkarılan 3680 sayılı “Milli Koruma Kanunu” ile Bakanlar Kuruluna KİT kurma yetkisi verilmiştir.

İkinci Dünya Savaşından sonra yaşanan ekonomik sıkıntılar nedeniyle kamu sektörünün büyüklüğü eleştiri konusu olmuş ve özel sektörün gelişmesini engellediği öne sürülmüştür. 1948 yılında ekonominin durumunu incelemek üzere davet edilen Dünya Bankası, 1950 yılında yayınladığı raporda özel sektörün rolünün genişlemesini, iktisadi devlet teşekküllerinde verimliliğin artırılmasını tavsiye etmiştir (Aysan, 2001: 32). Demokrat Partinin iktidarda olduğu 1950–1960 yılları arasında, devletin ekonomiye müdahalesinin azaltılması ve özel girişimin teşvik edilmesi doğrultusunda İktisadi Devlet Teşekküllerinin özelleştirilmeleri düşünülmesine rağmen bu kuruluşların üretimi ve katma değeri reel olarak iki katına çıkmıştır (Yenal, 1999: 151).

İlk kuruluşlarında İktisadi Devlet Teşekkülleri olarak adlandırılan bu kurumlar, ilk kez 1961 Anayasasında Sayıştayın görevlerini düzenleyen 127. maddenin son fıkrasında “Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi kanunla düzenlenir” hükmüyle Kamu İktisadi Teşebbüsü olarak anılmışlardır. 1982 Anayasasının 161. ve “Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi” başlığı altındaki 165. maddelerinde de Kamu İktisadi Teşebbüsleri ifadesi kullanılmaktadır.

1964 yılında çıkarılan 440 sayılı kanunla KİT’lerin tanımı yeniden yapılmış, bu kuruluşların yönetim ve denetimleri yeniden düzenlenmiştir. 440 sayılı kanunun 1938 yılında çıkarılan 3460 sayılı kanundan en önemli farkı, 3460 sayılı kanun sermayesinin tamamı devlete ait olan kuruluşları KİT kapsamına alırken 1964 tarihli 440 sayılı kanunun sermayesinin yarısından fazlasının devlete ait olan kuruluşları da KİT kapsamına almasıdır. 1964 tarihli 440 sayılı kanunda, sermayesinin yarısından fazlasının tek başına veya birlikte devlete veya iktisadi devlet teşekküllerine ait olan ve kuruluş kanunlarında bu kanuna tabi oldukları belirtilen teşebbüsler KİT olarak tanımlanmıştır.

1964 tarihli 440 sayılı kanun 1983 yılında 60 sayılı “İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi Kuruluşları Hakkında KHK”nın çıkartılmasıyla yürürlükten kaldırılmıştır. 11.4.1983 tarihinde çıkartılan 60 Sayılı KHK, 18 Haziran 1984 tarihinde 233 Sayılı KHK’nın çıkartılmasıyla yürürlükten kaldırılmıştır. 18 Haziran 1984 tarih ve 233 Sayılı “Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında KHK” bazı

ek ve değişiklikler yapılarak günümüze kadar gelmiştir. Günümüzde KİT’lerin statülerine ilişkin temel düzenleme 233 Sayılı KHK’dır. Bununla birlikte özelleştirmeye ilişkin mevzuatta KİT’lerin statülerinin değiştirilmesine ilişkin çeşitli düzenlemeler yapılmıştır.

KİT’ler kamu yönetimi içinde “İlgili kuruluşlar” grubunda yer almaktadır. Bağlı olduğu Bakanlık, Başbakanın önerisi ve Cumhurbaşkanının onayı ile belirlenir. Başbakanlığın ilgili kuruluşlarına Başbakan adına Devlet Bakanları bakmaktadır. KİT’lerin hukuki ve idari yapısı 8 Haziran 1984 tarih ve 233 Sayılı “Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında KHK”da düzenlenmiştir.

233 Sayılı KHK. Md.2’ye göre KİT; İktisadi Devlet Teşekkülü ile Kamu İktisadi Kuruluşunun ortak adıdır ve “müessese”, “bağlı ortaklık” ve “iştirak”lerden oluşmaktadır. KİT kavramı, İktisadi Devlet teşekkülleri ile Kamu İktisadi Kuruluşları ve bunların “müessese”, “bağlı ortaklık” ve “iştirak”leri kapsamaktadır.

İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT); sermayesinin tamamı devlete ait, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan, kamu iktisadi teşebbüsüdür: Örneğin Halk Bankası, PETKİM, Toprak Mahsulleri Ofisi, Makine Kimya Endüstrisi Kurumu (MKE). Kamu İktisadî Kuruluşu (KİK); sermayesinin tamamı Devlete ait olup, tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve gördüğü bu kamu hizmeti dolayısıyla ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılan kamu iktisadî teşebbüsüdür: Örneğin TCDD, Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü.

KİT’ler Cumhuriyetin ilk döneminden itibaren Türkiye’nin sosyoekonomik kalkınmasında önemli rol oynamıştır. Buna karşılık KİT’lerin rolüne yönelik yaklaşımlar farklılık göstermektedir. İlk dönemde KİT’ler özel sermaye birikimindeki yetersizlik nedeniyle bir ölçüde zorunluluktan doğmuştur. KİT’lerin gelişerek ekonomiye egemen olmaları sonucunda özel sektörün gelişimini engelledikleri öne sürülmüş (1950–1960), fakat sayıları bu sırada da artmıştır. 1960 yılında planlı kalkınmanın resmi politika olmasıyla birlikte KİT’ler kalkınmanın en önemli unsuru olarak görülmüştür. 1980 sonrası dönemde KİT’lere yönelik yaklaşım yine olumsuz yönde değişmiş ve özelleştirmeler başlamıştır. Bu dönem özelleştirme başlığı altında ele alınacaktır.

1960’larda planlı kalkınma anlayışının getirdiği KİT’lere yönelik olumlu bakış, 1970’lerin ortalarından itibaren ekonomik sıkıntıların ortaya çıkmasıyla birlikte değişmeye başlamıştır. KİT’ler verimsiz oldukları ve zarar ettikleri gerekçesiyle eleştirilmiştir. KİT’lerin istihdam ve fiyat politikaları üzerindeki siyasal müdahaleler en çok üzerinde durulan konudur. Hükümetlerin istihdamı artırmaları ve ürettikleri ürünlerin fiyatlarını piyasa fiyatlarının altında belirlemeleri için KİT’lere baskı yapması sonucunda bu kurumların sürekli zarar ettiği; zararların bütçeden karşılanması sonucu bütçe açıklarının arttığı ve yükselen enflasyonu daha da hızlandırdığı doğrultusundaki eleştiriler yoğunluk kazanmıştır (Aysan, 2001: 32). KİT’lerin siyasal müdahalelere açık olduğu doğrudur. İşsizliğin her zaman yüksek olduğu Türkiye’de kamu kesimi, özellikle de KİT’ler, özel sektör istihdam artışının sınırlı olması nedeniyle, hükümetlerin sıklıkla istihdamı artırmak için kullandığı bir araca dönüşmüştür. Fiyat politikaları ise bir yandan özel kesime ucuz girdi sağlamak diğer yandan da bazı temel mallarda düşük gelir gruplarına yönelik destek sağlamak amacıyla kullanılmıştır. Ancak, 1970’lerde yaşanan ekonomik sıkıntının tek nedeni KİT’ler değildir. Diğer ekonomik koşulların da eş zamanlı olarak kötüleşmesi, KİT’lere dayanan modelin dolayısıyla KİT’lerin sorgulanmasına neden olmuştur. Planlı dönemde benimsenen ithal ikameci politikalar, büyük ölçüde yatırım ve ara malı ithalatına dayanmaktadır ve ülkenin sınırlı döviz kaynakları üzerinde baskı oluşturmaktadır (Gülalp, 1985: 339). Yine aynı dönemde birbirini izleyen dünya petrol krizi, dış borçların hızla artması ve 1977’de tarımsal üretimdeki büyük düşüş ekonomiyi kriz noktasına getirmiş, Türkiye borçlarını ödeyemeyecek duruma düşmüştür. Uluslararası Para Fonu ve OECD Konsorsiyumu ile yapılan görüşmeler sonucunda hükümet ekonomik istikrar programı uygulamayı kabul etmiştir. Ancak, söz konusu istikrar programının ve daha sonra 1979 yılında bir başka istikrar programının uygulamalarının başarısız olması üzerine 24 Ocak 1980’de bir başka ekonomik istikrar programı uygulama kararı alınmıştır. Bu son istikrar programının uygulanması ise 12 Eylül 1980 müdahalesinin ardından askeri yönetim altında mümkün olabilmiştir. 24 Ocak kararları olarak bilinen istikrar programı, planlı döneminin içe dönük, ithal ikameci kalkınma stratejisinin terk edilmesi anlamına gelmektedir. 24 Ocak kararları ile Türkiye dışa açık büyüme modeli olarak adlandırılan yeni bir modeli benimsemiştir (Utkulu, 2001: 18–20).

3.3. 1980 Sonrası Dönem