İdari Yapı ve Kurumlar

Azerbaycan’da idari yapı, Sovyet döneminden miras kalmıştır. Bir bakıma, Sovyetler Birliği dönemindeki idari yapılanma aynen korunmaktadır. Brenda Shaffer’in da belirttiği gibi, ülke 65 kırsal rayon (ilçe) ve 11 şehir olmak üzere 76 birime ayrılmıştır. Bu birimlerin yöneticileri devlet başkanınca atanmaktadır (Shaffer, 2001: 12-13). İdari yapıda en temel birim “rayon” olmakla birlikte ülke, bölge, şehir, kasaba ve köy gibi farklı idari birimlere de sahiptir. Ayrıca Azerbaycan, Bakü, Nahçıvan, Gence-Kazak, Şeki-Zagatala, Guba-Haçmaz, Aran, Lenkeran-Astara, Şamahı-Şirvan ve Karabağ olmak üzere dokuz bölgeye ayrılmış olmakla birlikte, Nahçıvan ve Karabağ dışındaki bölgelerin idari yapı içinde ciddi bir örgütlenmesi söz konusu değildir. Zaten, Karabağ da işgal altında bulunmaktadır. Bakü, Nahçıvan, Gence, Sumgayıt, Ali Bayramlı, Lenkeran, Mingeçevir, Şeki, Yevlak, Naftalan ve Şuşa ise, ülkenin şehir olarak adlandırılan büyük yerleşim yerleridir.

Azerbaycan’da şehirler, idari birim olarak ülkemizdeki illere karşılık gelirken, rayonlar da genelde ilçelere denk düşer. Öte yandan Bakü, Gence ve Nahçıvan olmak üzere, ülkede kendisine bağlı rayonları (ilçeleri) olan üç büyük şehir bulunmaktadır. Şehir ve rayonların yönetimi, merkezi idarenin temel birimleri olan “icra hakimiyetlerine” bağlıdır. Köy ve kasabalar ise, şehir ve rayonlara bağlı olduğu için bu birimlerin yönetimi, ilgili icra

hakimlerinin yardımcıları (numayendeleri) tarafından hayata geçirilir. Azerbaycan’daki “icra hakimiyeti” kurumu, şehir ve rayonların büyüklüğüne göre ülkemizdeki “vali” ve “kaymakamlık” kurumlarına denk düşer. Bununla birlikte, Azerbaycan’nın ikinci önemli kamu yönetimi kurumu, 1999 yılında faaliyete başlayan ve tek yerel yönetim birimi olan belediyelerdir. Bu kurumlar, ülkede nüfusla orantılı olarak şehir, rayon, kasaba ve hatta köylerde bile inşa edilmiş bulunmaktadır.

İcra Hakimiyeti (Valilik Sistemi) Sistemi

Azerbaycan’da “icra hakimiyeti” sistemi, bağımsızlığın hemen akabinde Ayaz Muttalibov döneminde 1991 yılında kurulur. Böylece geçmiş dönemde, merkezi yönetime bağlı olarak şehir ve rayonlarda karar ve icra organı olan “halk deputatları soveti”nin yerine icra hakimiyeti organları geçmiş olur. Önceleri, “halk deputatları sovetleri”nin sadece icra yetkileri ellerinden alınsa da, ilerleyen süreçte kararalma yetkileri de icra hakimiyetlerine geçer ve bu kurumlar tarihe karışır. Bugün Azerbaycan’da ülke çapında örgütlenen icra hakimiyetleri, devlet otoritesini temsil etmekte ve büyük bir güce sahip bulunmaktadır.

1995 Anayasasının 124. maddesiyle anayasal bir statüye kavuşan bu birimlerin yönetmeliği, 16 Temmuz 1999 tarihinde dönemin devlet başkanı Haydar Aliyev’in 138 no’lu fermanıyla anayasanın 124. maddesine uygun olarak yeniden düzenlenmiş ve faaliyet alanları, idari yapılanmaları ve görevleri ayrıntılı biçimde belirlenmiştir. İcra hakimiyetleri, başkan ve şura olmak üzere iki temel organa sahiptir. Anayasanın 124. maddesine göre, şehir (il) ve rayonlarda (ilçe) merkez adına yürütme yetkisi icra hakimiyeti başkanlarına tanınmıştır. İcra hakimiyetleri, devlet başkanına karşı sorumluluk taşımakta ve yılda en az bir defa devlet başkanına ve Devlet Başkanlığı Yürütme Kurulu’na (Prezident İcra Aparatı) hesap vermektedir (Yerli İcra Hakimiyeti Hakkında Esasname, 1999: 3-7).

İcra hakimiyetlerinin ikinci temel organı olan şura ise, icra hakimiyeti başkanı tarafından şehir ve rayonların sosyo-ekonomik, kültürel ve diğer yerel nitelikli temel sorunlarının müzakeresi ve çözümüyle ilgili öneriler geliştiren danışma niteliğinde bir organdır. Ayda en az iki kez düzenli olarak toplanan şuraya icra hakimi, yokluğunda ise, yardımcısı başkanlık etmektedir. Öte yandan, doğrudan devlet başkanına bağlı olan, atanmaları ve görevden alınmaları devlet başkanı tarafından gerçekleştirilen icra hakimleri, Azerbaycan’da merkezi yönetimin ve kamu yönetimi sisteminin temel kurumları olarak inşa edilmişlerdir.

Luois Missori’nin de belirttiği gibi, merkezi atamayla bütün ülke çapında yürütme organını temsil eden ve yürütme organının başı tarafından atandığı için de çok büyük bir güce sahip olan icra hakimiyetlerinin (Missori, 2004: 88) görev süresi yasayla sınırlanmamış olmakla birlikte, devlet başkanı, bu yöneticileri, istediği zaman görevden almakta ve yenisini atayabilmektedir. Halihazırda, ülkedeki şehir, rayon ve kasabaların yönetimi bu kurumlarca gerçekleştirildiği gibi, birçok yerel nitelikli hizmet de bu birimlerce yerine getirilmektedir. Dolaysıyla, ülkede oldukça merkeziyetçi bir idari yapının kurulmuş olduğu açıkça gözlemlenmektedir.

Yerel Yönetimler: Belediyeler

Azerbaycan kamu yönetimi sisteminin ikinci ayağını oluşturan belediyeler, aynı zamanda, ülkedeki tek yerel yönetim birimleridir. 1995 Azerbaycan Anayasası’nda iki yıl içerisinde kurulmaları öngörülen; fakat 1999 yılında ilk seçimleri yapılan ve faaliyete başlayan bu kurumlar, henüz kuruluş aşamasını yaşamakta, yerel temsil ve hizmet konularında üzerlerine düşen işlevleri gereği gibi yerine getirememektedirler. Bu konu, üçüncü kısımda geniş biçimde analiz edilecektir.

Sonuç olarak burada kısaca belirtmek gerekirse, Azerbaycan’ın idari ve siyasi yeniden yapılanması, Elçibey döneminde başlamış, Haydar Aliyev döneminde ise bu süreç tamamlanmıştır. İlham Aliyev döneminde de mevcut yapı aynen muhafaza edilmektedir. Haydar Aliyev döneminde ülkede yürütme erki, devlet başkanlığı, devlet başkanlığı ofisi (prezident aparatı) ve bunlara bağlı icra hakimiyeti (valilik sistemi) kurumları pekiştirilirken, ulusal ve yerel meclisler, yürütme güçleri (erki) karşısında oldukça zayıf, etkisiz ve hatta çoğu zaman sadece formal bir konumda kalmıştır. Ayrıca, ülkedeki siyasi, idari ve iktisadi kadrolara tamamen iktidar partisi hakim bulunmaktadır. Dolayısıyla, Türkiye’nin tek parti döneminde olduğu gibi, günümüz Azerbaycan’nında da, devlet-parti bütünleşmesi mevcut sistemin temel karakteristik özelliklerinden birisini oluşturmaktadır. Burada, geçmiş dönemin kültürel mirasıyla, ülkedeki mevcut başkanlık sistemi uygulamasının ve siyasal patronaja dayalı politik hayatın önemli bir etkisi bulunmaktadır.

Öte yandan, ülkede bağımsızlık sonrası kamu yönetimi sisteminde gerçekleştirilmeye çalışılan reformlara baktığımızda ise, 1991 ve 1992 yılında gerçekleştirilen bazı sınırlı düzenlemelerin, 1995 anayasasının kabülünden sonra daha ayrıntılı bir yapıya kavuştuğunu görmekteyiz. Bu süreçte, 1998 yılında dönemin devlet başkanı Haydar Aliyev’in fermanıyla

kamu yönetiminin reforme edilmesi amacıyla önce “Devlet Komisyonu” kurulmuş, ilerleyen süreçte ise, ilgili konuda çok sayıda ferman ve serencam çıkarılmış ve en nihayetinde 21 Temmuz 2000 tarihinde Azerbaycan “Kamu Yönetimi Kanunu” (Devlet Gulluğu Kanunu) kabul edilmiştir. Bu yasayla ülkede kamu hizmeti, kamu personeli ve kamu yönetimi hakkında ayrıntılı düzenlemelere yer verilmiştir (Devlet Gulluğu Hakkında Azerbaycan Respublikası Kanunu, 2001; Hacıyev, 2001: 45-46).

Bu yasanın uygulanması sürecinde ise, ek olarak muhtelif konularda sekiz kanun ve yirmiden çok ferman, esasname, tüzük ve yönetmelik çıkarılmıştır. Ayrıca, 2002 yılında Azerbaycan Kamu Yönetimi Kanunu’nda bazı değişikler yapılmış ve ilavelerde bulunulmuştur (Yang ve Şabanov, 2004: 136). Kimi yazarlarında belirttiği gibi, aslında kamu yönetimiyle ilgili ülkede gerçekleştirilen bu reformların amacı, otoriter ve totaliter bir geçmişi bulunan idari sistemden, demokratik reformlar yoluyla, bürokratik sistemi dönüştürerek, kurtulmak ve demokratik hukuk devletini tesis etmektir (Abdullayev, 2001: 81). Fakat bağımsızlık sonrası dönemde devletin yeniden inşası sürecini yaşayan Azerbaycan’da bu amaç, Reşid Hacıyev’in ifadesiyle (Hacıyev, 2001: 42-43), “gerçekten demokratik, etkin ve bütün vatandaşların güvenine dayanan devlet idaresinin oluşturulması hususu, en ciddi problem olarak varlığını sürdürmektedir.”

Öte yandan, idari ve siyasi sistemin yeniden inşası sürecinde uzun süre, hemen hemen 1999 yılına kadar, varlığını sürdüren (yönetim, ceza, yurttaşlık, aile ve vergi hukuku gibi) eski Sovyet yasal sisteminin de yenilenmesi gerekmiştir. Bu süreçte, Raoul Motika’nın da ifade ettiği gibi, kamu yönetimiyle ilgili yasal pratiklerde küçük iyileşmeler sergilenmekle birlikte, sistemde yüksek düzeyde bir verimsizlik ve yetersizlik sürmektedir (Motika, 2005: 13). Kimi yazarlara göre (Hacıyev, 2001: 43) de, ülkede toplumsal kaynakların verimsiz kullanılması, rüşvet ve yolsuzluğun dünya ülkeleri içerisinde en yüksek düzeye ulaşması, toplumun geleceği hakkında karamsar bir tablo ortaya çıkarmaktadır.

Gerçekten de, genel olarak bakıldığında ülkenin idari ve siyasi yapısında belki de en yüksek düzeyde kurumsallaşan olgu, informal bir kurum olarak rüşvet olgusudur. Devlet kurumlarında rüşvet vermeden işini halledebilmek pek mümkün değildir. Fakat vatandaşlar da bu sistemden çok fazla şikayetçi görünmemektedirler. Halkın çoğu, işini bir şekilde bu yöntemle halledebilmektedir. Ancak, bu yapı aslında ülkenin ekonomik, sosyal, siyasal gelişmine ve demokrasinin pekişmesine büyük bir zarar vermektedir.

Çünkü hayatın her alanında büyük bir eşitsizlik ve haksızlık doğurduğu gibi, kaynakların etkin kullanımını engellemekte, toplumda ve siyasette klientelizme (yanaşmacılık) ve büyük bir yozlaşmaya neden olmaktadır.