İDARE HUKUKU BAKIMINDAN

Kamu işvereni gerçek kişi olamayacağına göre, kamu işvereni adına kamu çalı- şanlarını belirli kurallar çerçevesinde işe alma, işten çıkarma, emir ve talimat verme, disiplin uygulama yetkisi olan kamu işveren vekilleri (yöneticiler-idareciler) tarafın- dan kullanılır.

Kamu işveren vekili; “tüzel kişiliği olan ya da olmayan kamu kurum ve kuru- luşlarının idari yönetim kademesinde görev alan ve kamu tüzel kişisi adına hareket eden, yasa, tüzük ve yönetmeliklerin kendisine tanıdığı yetkilerle donatılmış kimse- ler” olarak tanımlanabilir. Kamu işveren vekilleri; bakanlıklarda bakan, müsteşar,

125 _{Y.10HD, 02.5.2002 T, 2002/3094-3802 K. http://legalbank.net/belge/y-10-hd-erişim tari-}

hi:26.06.2015; YHGK, 06.10.2004 T, 2004/10-503-488 K. http://legalbank.net/belge/y-hgk-erişim tarihi:26.06.2015.

müsteşar yardımcısı, genel müdür, genel müdür yardımcı, daire başkanı, şube müdü- rü ve şefler, üniversitelerde rektör, rektör yardımcısı, üniversite genele sekreteri ve yardımcıları, daire başkanları ve şube müdürleri, fakülte dekan ve yardımcıları ile fakülte sekreteri, illerde vali ve yardımcıları, ilçelerde kaymakamlar, il ve ilçe mü- dürleri ile yardımcıları kamu işvereni ve kamu tüzel kişisi olan devlet adına hareket eden belirli yetkilerle donatılmış işveren vekili konumunda olan kimselerdir.

Belediyeler, bir beldenin ve belde halkının yerel nitelikteki ortak ve medeni ih- tiyaçlarını karşılamak amacıyla hizmet gören kamu tüzel kişilikleridir. Belediyenin organları da, “Belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanından” müte- şekkildir126_{. 5393 sayılı Belediye Kanununa göre, Belediye başkanı, belediye yöne-} timinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisidir (m.37). Belediye başkanının görev ve yetkilerine bakıldığında, belediye başkanının işveren vekili olmaktan ziya- de, belediye tüzel kişiliğinin bir organı konumunda olduğu görülecektir. Belediye başkanının uygun görmesi halinde görev ve yetkilerinin bir kısmını yöneticilik vasfı- na haiz belediye çalışanlarına devretmesi her zaman mümkün olabilecektir (m.42). O halde yetki devri yapılan ve başkan adına hareket eden kişi işveren vekili sayılabile- cektir127. Bu kapsamda belediyenin fen işleri müdürü, hesap işleri müdürü, park ve bahçeler müdürü, itfaiye hizmetleri müdürü, temizlik işleri müdürü işveren vekili konumundadır.

Bununla birlikte birer kamu tüzel kişisi olan il özel idareleri, belediyeler ve köylerin, özel hukuk hükümlerine tabi işletme kurmaları da mümkündür. Bu tür bir işletmeye, kamu tüzel kişisinin atamaya yetkili organı tarafından işveren vekili ata- nabilir128.

Kamu kurumlarında çalışan bir kimsenin işveren vekili olup olmadığı her kamu kurumunun kendi özel statüsü dikkate alınarak belirlenir. Bu şekilde belirlenen işve- ren ile işveren vekili arasındaki temel ilişki kamu kurumlarında çoğunlukla statü hu- kukuna dayanır. Buna karşılık kamu kurumundaki bir işveren vekili özel hukuk söz- leşmesine göre (iş sözleşmesi) işe alınmış ise, işveren vekili ve aynı zamanda işvere-

126 _{GÜNDAY, s.489; GÖZÜBÜYÜK/TAN, s.241.} 127 _{YILMAZ, s.199.}

ne karşı işçi durumunda olabilir129 .

Kamu tüzel kişiliğine haiz olan bir kamu kurumunda, kimin işveren vekili ol- duğunu tespit edebilmek için, o kurumun özel statüsüne bakmak gerekir130

. Kamu işveren vekili, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu m.3’e göre, “kamu kurum ve kuruluşlarını temsile ve bütününü sevk ve idareye yet- kili olanlar ve bunların yardımcıları” olarak tanımlanmıştır131

. Türk Borçlar Kanunu- nun m.41’e göre, “Başkası adına ve hesabına temsil kamu hukukundan doğmuşsa, temsil yetkisinin içeriği ve derecesi bu konudaki yasal hükümlere; temsil hukuksal bir işlemden doğmuşsa, temsil yetkisinin içeriği ve derecesi o hukuksal işleme göre belirlenir". Bu nedenle, kamu kurumlarında işveren ile işveren vekili arasındaki iliş- ki, kanundan doğan ve yasama organı tarafından kamu hizmetinin gereklerine uygun olarak tek yanlı olarak düzenlenen bir statü hukukuna dayanmaktadır132

.

Kamu işvereni adına hareket eden kamu işveren vekillerinin kendi özel kanun- larından kaynaklanan “temsil yetkileri” vardır. Kamu işveren vekilleri konumunda olan bu kişiler kamu üst yönetimince kendilerine verilen temsil yetkilerinin sınırları içinde hareket etmekle ve yaptıkları hukuki işlemler sonucu kamu işverenini alacaklı ve borçlu kılabilmektedirler.

Genellikle kamu kurumlarında, işverenin gerçek bir kişi olmaması nedeniyle, yetkinin kapsam ve sınırları ve temel ilişki mevzuat yoluyla önceden belirlenir. İşye- rinde her bir görevi karşılayan yetki alanı önceden belirlenmiş olduğundan, kamuda bir görev üstlenen kimse, mevzuata ve işyeri planına göre, o görevin yerine getiril- mesi için gerekli olan yetkiye de sahip olur133

.

Bu kapsamda 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanunun “Müsteşarın görev ve sorumlulukları” başlıklı m.22’de, ”Müsteşar, ba- kanın emrinde ve onun yardımcısı olup bakanlık hizmetlerini bakan adına ve bakanın

129

ESENER, Turhan, İş Hukuku, B.3, Ankara 1978, s.77.

130 _{YILMAZ, s.198.} 131

Kanundaki tanım kamu görevlisi olan işveren vekillerinin kamu görevlileri sendikalarına üyeliğini kısıtlamak amacıyla geniş tutulmuştur. Hâlbuki kamu işveren vekili olabilmek için kamu işyerinin bütününü yönetmek gerekmez.

132 _{GİRİTLİ, İsmet/BİLGEN, Pertev/AKGÜNER, Tayfun/KAHRAMAN, Berk, İdare Hukuku,}

6.Baskı, İstanbul 2013, s. 667;YILMAZ, s.199.

direktif ve emirleri yönünde, bakanlığın amaç ve politikalarına, kalkınma planlarına ve yıllık programlara, mevzuat hükümlerine uygun olarak düzenler ve yürütür. Bu amaçla bakanlık teftiş kurulu hariç bakanlık kuruluşlarına gereken emirleri verir ve bunların uygulanmasını gözetir ve sağlar. Müsteşar yukarıda belirtilen hizmetlerin yürütülmesinden bakana karşı sorumludur”134

.

Aynı Kanunun “yetki devri” başlıklı m.38’de, “Bakan, müsteşar ve her kade- medeki bakanlık ve kuruluş yöneticileri, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebilir. Ancak yetki devri yetki devreden amirin sorumluluğunu kaldırmaz” denilerek her kademedeki yöneti- cinin tevdi edeceği görevin sınırlarını açıkça belirtmek kaydıyla yetkilerinin bir bö- lümünü astlarına yazılı olarak devredebileceği (yetki devri) ancak yetkisini devreden yöneticinin sorumluluğunun ortadan kalkmayacağını” düzenlemiştir135

.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim Kontrol Kanununun “üst yöneticiler” başlıklı m.11’de, “Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Millî Sa- vunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır.

Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma pla- nına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağla- maktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sis- teminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorum-

134

3046 sayılı Kanununa 643 sayılı KHK ile eklenen 21/A madde ille her bir bakanlığa bir bakan yardımcısı atanmıştır. Hükümetin görev süresiyle sınırlı olmak üzere atanan bakan yardımcıları sürek- li ve güvenceli bir devlet memurluğu olan müsteşarlıktan oldukça farklıdır. Nitekim 3046 sayılı Ka- nununun 15 inci maddesinde düzenlenen hiyerarşik kademeler arasında bakan yardımcılarına yer verilmemiştir. Ayrıca bakanın yetkilerini bakan yardımcısına devretmesi de mümkün değildir. GÜN- DAY, s.396, 397.

135 _{3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabu-}

lü Hakkında Kanunun 32 nci maddesi de, “Başbakanlık Teşkilatıyla, bağlı ve ilgili kuruluşların her kademesindeki yöneticileri, yapmakla yükümlü bulundukları hizmet veya görevleri verilecek emir ve direktifler doğrultusunda mevzuata, plan ve programlara uygun olarak yerine getirmek ve yürütmek- ten bir üst yöneticiye karşı sorumludur. Başbakan, Başbakanlık Müsteşarı ve Başbakanlık Teşkilatının her kademedeki yöneticileri, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirtmek şartıyla yetkilerin- den bir kısmını astlarına devredebilirler. Yetki devri, yetki devreden amirin sorumluluğunu kaldır- maz.” Hükmüne amirdir.

lulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar. Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler denilmektedir.

Bu nedenle, özel sektör işyerlerinde işyeri/işletmenin genel müdürü, genel mü- dür yardımcısı, işletme müdürü, vardiya amiri, iş güvenliği uzmanı, işyeri hekimi gibi kişiler işveren adına hareket eden, işçiye emir ve talimat verme yetkisine sahip olan kişilerdir. Kamu işyerlerinde de müsteşar, müsteşar yardımcısı, genel müdür, genel müdür yardımcısı, daire başkanı ve benzeri kadrolarda kamu hukukuna göre atanmış, görev tanımları yapılmış ve belirli yetkilerle donatılmış olan kişilerin işve- ren vekili sayılacağından şüphe yoktur.

Sonuç olarak idare hukuku bakımından, bakanlık teşkilatını temsile ve bütünü- nü sevk ve idareye yetkili, bakanlık teşkilatının en üst amiri olan Bakan ile onun em- rinde ve onun yardımcısı olup bakanlık hizmetlerini Bakan adına, onun direktif ve emirleri yönünde mevzuat hükümlerine uygun olarak düzenlemek ve yürütmekle yükümlü olan Müsteşar’ın bakanlık merkez teşkilatının bütününde işveren vekili olarak kabul edilmesi gerekmektedir. Diğer yöneticilerin de kendi sorumluluk alanla- rında devlet tüzel kişiliği adına hareket ederek işin ve işyerinin yönetimine katılmala- rından dolayı, sorumluluk alanlarıyla sınırlı olmak üzere işveren vekili sayılmaları mümkün görünmektedir 136

. Başka bir deyişle her ne kadar statüter hukuki durumun bir gereği olsa da 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunda yer alan hiyerarşik sıralamaya göre müsteşardan şefe kadar, almış olduğu göreve bağlı olarak işin, işyerinin ve işletmenin yönetiminde görev alanlar işveren vekili olarak kabul edilecektir137.