Hesapların Aklanması

Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönverme Fonu (FEOGA) ile ilgili hesapların aklanmasında Ödeme Kuruluşları, Sertifikasyon Kurumları, aklama prosedürleri, planlama ve misyonlar ile iç teftiş (hesap denetimi) ve kontrol konuları ön plana çıkmaktadır.

FEOGA hesaplarının aklanması ile ilgili sistemin amaçlarını incelendiğinde; harcamalarla ilgili mali kontrolün geliştirilmesi, üye ülkelerle işbirliği içinde olunması, Avrupa Parlamentosu ve Adalet Divanı’ndan gelen talepler doğrultusunda etkili ve ses getirici bir yöntemin tercih edilmesi görülmektedir.

Akreditasyon için gerekli olan kriterler yukarıda sıralanmış olmakla birlikte, bir Ödeme Kuruluşunun yapması gerekenlerin de belirtilmesinde fayda vardır. Buna göre bir Ödeme Kuruluşu;

- ödemeler yapılmadan önce başvuruların ve şikayetlerin Topluluk kurallarına göre değerlendirilmiş olmasını,

- ödemelerin kayıtlarının doğru bir şekilde tutulmasını ve

- gerekli dokümanların Topluluk kurallarına uygun bir biçim ve formatta, belirtilen zamanında teslim edilmesini garanti etmelidir.

Ödeme Kuruluşları bazı fonksiyonlarını ilgili olan diğer kuruluşlara delege edebilir. Buna örnek olarak Yerel Otoritelerin ve diğer organizasyonların yürütme işlemini üstlenmesi (gümrük idarelerinde ihracat geri ödemelerinin yapılması) verilebilir. Ancak, her ne kadar yürütme işlemi Delege Organlar tarafından yerine getirilse bile, Ödeme Kuruluşu sorumluluk altında olmaya devam etmektedir. Bu nedenle, Ödeme Kuruluşları, kendi elemanları vasıtasıyla bu delege kurumları sık sık denetlemektedirler. Tavsiyelerde bulunmakta ve Topluluk kurallarına göre işlemlerin yapılmasını sağlamaya çalışmaktadırlar. Çünkü Ödeme Kuruluşunun akredite edilmesinde eğer varsa Delege Organlar da dikkate alınır.

Hesapların aklanmasında önemli bir rol üstlenen Sertifikasyon Kurumlarının seçimi ile ilgili en önemli kriter, bu sertifikasyon organının ödeme yapan kurumlardan bağımsız olmasıdır. Yeterli bir etkinlik düzeyine sahip olması gereken bu sertifikasyon organları, uluslar arası kabul gören hesap denetimi (audit) ile uyumlu bir şekilde faaliyet göstermeli ve tüm bunları yerine getirebilecek bir kapasiteye sahip olmalıdır.

Burada, finansman ve kontrol mekanizmasına da kısaca değinilmesinde fayda görülmektedir. Buna göre, Üye Ülkeler parayı harcadıktan sonra AB Komisyonu’ndan parayı talep ederler. Komisyon, Üye Ülkelere avans olarak geri ödemede bulunur. Daha sonra Komisyon bildirilen, deklare edilen başvuruları ve ödemeleri kontrol ederek hesapları aklar.

Hesapların aklanması ile ilgili olarak 1996 yılından itibaren reformlara girişilmiştir. 1258/99 sayılı Konsey Tüzüğünün64 _{6. ve 7. maddeleri ile 1663/95} sayılı Komisyon Tüzüğünde bu reformların uygulama kuralları konulmuştur65_.

64 _{17 Mayıs 1999 tarih ve 1258/1999(EC) sayılı Konsey Tüzüğü} 65 _{07 Temmuz 1995 tarih ve 1663/95 sayılı Komisyon Tüzüğü}

1663/95 sayılı tüzük ile Ödeme Kuruluşlarının çerçevesi, çalışma yapısı ve standartları belirlenmiştir. Hesapların nasıl tutulacağına dair kuralların yer aldığı bu tüzükte ayrıca üye bir ülkede olması gereken yapılar da belirtilmiştir.

Ödeme Kuruluşları, OTP reformlarına uyum ve tepki birimleri olup, OTP’nin uygulanmasında üye ülkelerdeki uzantıları yönetmekle görevlidirler. Ödeme Kuruluşlarının resmi akreditasyonu Üye Ülke bünyesinde yapılır ancak akreditasyon kriterleri AB Komisyonunca belirlenir. Hesapların öncelikle sertifikalandırılması gerekmektedir ki bunun uygunluğunu tespit ederken, yıllık hesap döngüleri değil de bir yıldan daha fazla bir süreyi (24 ay) kapsayan FEOGA bütçe yılı kullanılır.

Yıllık harcamalara ait hesaplar, Üye Ülkece objektif kriterlere ve AB kurallarına uygun olarak kontrol edildikten sonra FEOGA mali yılının bitiminden 4 ay sonra (15 – 16 Ekim) AB Komisyonu’na gönderilir. Ayrıca, denetim sertifikasını da içeren Sertifikasyon Kurumunun hesap denetimi raporu da AB Komisyonu’na iletilir.

Hesapların aklanması, 17 Mayıs 1999 tarih ve 1258/99 sayılı Konsey tüzüğünün 7.maddesine göre yapılır66. Bu tüzüğe göre; Ekim ayı için harcama, 1 ile 15 Ekim arasında yapılmış olması halinde Ekim ayına ve 16 ile 31 Ekim arasında yapılmış olması halinde ise Kasım ayına yüklenecektir. Peşinatlar harcamanın yapıldığı ayı izleyen ikinci ayın, üçüncü iş gününe kadar, Üye Devletlere ödenecektir.

AB Komisyonu, harcamanın Topluluk kurallarına uygun olarak yapılmadığını fark etmesi halinde, sözkonusu tüzüğün 2. ve 3.Maddelerinde belirtilen Topluluk finansmanı dışına çıkarılan harcamalar konusunda karar verebilecektir. Finansmanı reddetme kararı alınmadan önce, Komisyon kontrollerinin sonuçları ve ilgili Üye Devletin cevapları, her iki tarafın da alınacak karar üzerinde anlaşmaya varmak için çaba göstermesinden sonra ancak yazılı olarak bildirilecektir. Herhangi bir anlaşmaya varılmamış olması halinde, Üye Devlet dört ay içinde, her iki taraf arasında arabuluculuk yapması açısından bir prosedürün başlatılmasını talep edebilecektir Bunun sonuçlarını da, finansmanın reddedilmesine ilişkin bir karar alınmasından önce bir raporla birlikte incelenmesi için Komisyona gönderecektir. Komisyon, bulunan uygunsuzluk derecesine göre,

çıkacak miktarları değerlendirecek ve Topluluğa zarar veren bir ihlalin ve mali kaybın kapsamını da değerlendirmeye alacaktır.

Akredite olmuş Ödeme Kuruluşlarının hesaplarının sertifikalandırılmasına dayanan hesapların aklanması işlemi, çiftçilere önceden yapılan ödemelerin ve sunulan hesapların doğruluğunu, kurallara uygunluğunu ve AB tüzüklerine uyumlu olarak intikal edilmesini garanti eder. OTP’deki belli alan ve düzenlemelere göre yapılan uyumluluğun aklanması işlemi ise çiftçilerin başvurularının yasal ve idari kontrollerini yapan Üye Ülkenin yönetim ve denetim fonksiyonlarının etkili ve verimli olmasını garanti eder67.

Hesapların aklanması, yapılan ödemelerin intikalinin ve mevcut hesapların birbirleriyle tam ve doğru olarak uyuşmasını ifade eder. Uyumluluk aklanması ise çiftçiler tarafından yapılan başvururlara ait destekleme işlemlerinin yasal ve düzenli olmasını sağlayan yönetim ve kontrol prosedürlerinin etken ve verimli olması anlamına gelir.

Burada dikkat edilmesi gereken bir husus, “iç denetim” ile “iç kontrol” fonksiyonlarının birbirinden farklı olmasıdır. İç denetim olayı; Ödeme Kuruluşu bünyesinde bağımsız bir şekilde faaliyet gösteren ve görevleri yukarıdaki bölümlerde çok detaylı bir biçimde ele alınan İç Denetim Biriminin; hesap denetimi, idari denetim ve işlevsel denetim yaparak Ödeme Kuruluşu Başkanına doğrudan sunulmak üzere mali, idari ve sosyal öneriler içeren raporlar sunmasıdır. İç kontrol ise Ödeme Kuruluşu bünyesinde faaliyet gösteren personelin, idari açıdan denetlenmesi ve kuralla uygun olarak çalışılıp çalışılmadığının tespit edilmesidir.

Aşağıdaki şekilde (Şekil – 1) yukarıda özetlendiği şekilde iç denetim ve iç kontrolün birbirinden farkı şekilsel olarak gösterilmektedir. İç kontrol, daha çok teknik servislerdeki personelin verdiği hizmetin denetimden geçirilmesi ve prosedürlere uygun işlem yapılmasının sağlanmasını garanti eder. Yukarıda açıklandığı üzere iç denetim ise hesap denetiminin ve Ödeme Kuruluşunun daha iyi nasıl çalışabileceği üzerine yapılan analizlerin doğrudan Ödeme Kuruluşu Başkanına sunulması işlemidir. Tüm bu sistem, aşağıdaki gibi sembolize edilebilir.

Şekil – 1. İç Kontrol, İç Denetim ve Dış Denetim

İç kontrol; Ödeme Kuruluşunun fonksiyonlarının etkinliğini artırmak için gerçekleştirilir ve verimliliği sağlamak için yapılması gereken minimum kontrol oranına ulaşılmasına gayret edilir. Kalite kontrol izlemesinin değerlendirildiği iç kontrol sisteminde, yerel ofislerin bilgilendirilmesi, buradaki personelin eğitilmesi ve varsa Delege Organlarla iletişimin sağlıklı olması esastır. İç Denetim Biriminin yerine getirdiği hesap denetimlerinde, Ödeme Kuruluşunun diğer fonksiyonlarından tamamen bağımsız bir şekilde çalışılır. Burada, Ödeme Kuruluşunun iç kontrol sistemine ait prosedürler de incelenir68.

Hesapların aklanması sırasında, finansal harcamalara ilişkin ret cevapları veya düzeltmeler de olabilir. Bu yaklaşımın hem iç hem de dış kontrolün sağlanması açısından ikili bir rolü ve tavsiye edici, yön verici bir etkisi vardır69_. Finansal itiraz ve düzeltmeler, 1258/99 sayılı Konsey Tüzüğünün 8.maddesindeki ilkeler gözetilerek yapılır ve Üye Ülke 2 ay içinde cevap verme hakkına sahiptir70_. Bu sürenin yetmemesi düşünülüyorsa Üye Ülke, AB komisyonundan daha fazla bir süre isteyebilir. İtirazlara ilişkin varılan nihai karar beğenilmezse, ikili toplantılara geçilir ve burada da bir sonuç alınmazsa, bir uzlaşma organı belirlenir. Tarafsız olması için AB kurumlarından olmayan 5 üyenin bulunduğu uzlaşma organı, Üye Ülkenin itirazlarını dikkatle inceler ve 4 ay içinde kararını AB Komisyonuna iletir.

68 _{OTTATI, a.g.e.} 69 _{OTTATI, a.g.e.}

70 _{17 Mayıs 1999 tarih ve 1258/1999(EC) Konsey Tüzüğü} ÖDEME KURULUŞU İç Kontrol İç Denetim (İç Denetim Birimi) SERTİFİKASYON KURUMU DIŞ DENETİM (AB Komisyonu, ECA,

vs.) Delege Organ

Komisyon uzlaşma organının bu kararını dikkate alabilir veya göz önüne bile almayabilir. Çünkü uzlaşma organının kararlarının, AB Komisyonu açısından bir bağlayıcılığı yoktur. En sonunda AB Komisyonu son kararını ve durumu Üye Ülkeye bildirir ve bu süreç sona erer.

Topluluk yasalarına uyumu sağlayalım derken kimi zaman bazı yanlışlıklar da olabilmektedir. Bunun düzeltilmesi gereklidir. Bireysel hatalardan ve dikkatsizlikten, örnek seçimindeki yanlışlıklardan ve tahminin kestirmelerden kaynaklanan bu hataların düzeltilmesi ve mali düzenlemelerin yenilenmesi gereklidir. Yolsuzluk vakaları dışındaki tüm diğer olaylarda 24 ay içinde düzeltme yapılabilir71_{. Finansal kayıp riskine dayanan tek fiyat (her şey içinde olan)} düzeltmeleri normalde, Üye Ülke içindeki kontrol sistemlerinde kullanılmaz. %2, %5, %10 veya %20 ya da daha üzerinde olan bu tip düzeltmelerde anahtar kontroller ve yardımcı kontroller kullanılır. Üye ülkelerin, bu düzeltmelerin miktarının değiştirilmesi (daha çok indirilmesi) yönündeki itiraz hakları saklı tutulur. Anahtar kontroller deyince, başvuruya ilişkin eşlik edici bileşenler (alan, ağırlık, kontrol kalitesi, IACS, GIS, ürünün doğası ve çapraz kontroller) akla gelmektedir. İdari kontroller, bazı risk analizi çeşitleri, onaylanan uygulamalar, prosedürlere ilişkin öneriler ve başvuruların zamanlamasına yönelik kısıtlar ise yardımcı kontroller olarak değerlendirilebilir.

Ödeme Kuruluşu, tüm bu kontrollerin performansını ve doğruluğunu, tutulan kayıtlar ve dokümanlar ile belgelemek durumundadır. Hesapların aklanmasında da engelleyici (tavsiyelerle gelecekteki yanlışlıkların ve hatalı ödemelerin önüne geçmek) ve düzeltici (Ödeme Kuruluşlarının yeterince dikkat göstermediği durumlarda yapılan finansal düzeltmeler) olmak üzere iki tür hesap denetimi vardır. hesapların aklanması sürecinde, Üye Ülkelere, kendilerini ve yaptıkları ödemeleri savunma hakkı verilir. AB Komisyonu Tarım Genel Müdürlüğündeki J.1, 2, 3 ve 4 numaralı dairelerde ise risk analizlerinin yanı sıra yıllık ve üç yıllık planlar yapılır. AB Sayıştayı (ECA) ile olan koordinasyonu da bu birimler yürütür.

Risk analizleri; zaman riski (son denetimden sonra ne kadar süre geçtiği), harcama riski, Üye Ülke riski ve bütçe riski (risk ağırlıklı harcama) şeklinde olmak üzere değişik risk türlerini ihtiva eder. 3 yıllık planın, risk analizine dayandığını ve işlem, öncelik, kaynak sırlamasına göre bazı seçimler içerdiğini söyleyebiliriz. Tüm

anahtar tedbirlerinde yer aldığı bu planlarda esas olan şey sürekliliktir. Yıllık planlar ise detaylı sektör analizi ve kontrol ziyaretleri, eşit davranma ilkesi, Üye Ülkelerle iletişim kurma prensibi ve FEOGA aklama kararlarının paylaşılması gibi şeyleri içerir.

AB Komisyonu kurumlarınca yapılan hesap denetimleri, yıllık denetim planı, ödeme bilgilerini içeren X-tabloları, Sertifikasyon Kurumu raporları, daha önceki denetim raporları, Üye Ülkelerle faks aracılığı ile kurulan iletişim bilgileri ve gereken durumlarda da müdahale esasları çerçevesinde şekillenir. Bu ziyaretler gerçekleştirilirken; öncelikle faks ya da e-posta aracılığı ile iletişim sağlanır. Yerinde kontrollerle denetimler gerçekleştirilir. Yerinde denetimlerin sonunda kapanış toplantıları yapılır. Daha sonra Üye Ülkeye resmi mektup gönderilerek cevap beklenilir. Üye Ülkenin cevabına göre uzlaşma organına gidilebilir. Özet raporun çıkmasından sonra FEOGA Komitesi toplantısında görüşülen denetim raporu, Komisyon kararı olarak çıkarken gerekli finansal düzeltmeleri de içerir.

AB Komisyonu kurumlarının yaptığı ziyaretlerde, Üye Ülke resmi organlarının iş birliğine açık olmaları temenni edilir. Risk analizleri, kontrol istatistikleri ve ilgili diğer bilgilerin de mevcut olmasının yanı sıra iyi bir hazırlık yapılmış olması beklenmektedir. Zamanın etkili kullanıldığı ve sürprizlere yer vermeyen bir ziyaret programında kimi zaman idari ve kontrol mekanizmalarındakilerin sunum yapmaları da gerekebilir.