GENEL OLARAK

1982 Anayasasının 8. maddesine göre, “Yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasa ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.” Anayasadaki bu düzenleme, 1961 Anayasasının “yürütme görevi”ni düzenleyen 6. maddesinden farklıdır. 1961 Anayasasının 6. maddesindeki düzenleme, “yürütme görevi, kanunlar çerçevesinde, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından yerine getirilir” şeklindeydi.

1982 Anayasası, 1961 Anayasasından farklı olarak, yürütmenin bir “görev” olması yanında bir “yetki” de olduğunu; aynı şekilde, yürütme yetki ve görevinin yalnızca “kanunlara” uygun olarak değil, “Anayasa ve kanunlara” uygun olarak kullanılacağını ve yerine getirileceğini belirtmektedir. Oysa, 1961 Anayasasının 6. maddesinde yürütme görevinin “kanunlar çerçevesinde” yerine getirileceği belirtilmekteydi. Bu iki düzenleme arasında önemli bir fark vardır. Zira, yürütme görev ve yetkisinin Anayasa ve kanunlara “uygun olarak” kullanılması, bu görevin “kanunlar çerçevesinde” yerine getirilmesi ifadesinden daha sınırlayıcı niteliktedir465. Dolayısıyla, yürütmenin yapacağı düzenlemelerin Anayasa ve kanunlara “uygun olarak” yapılmasının, “kanunlar çerçevesinde” yapılmasına göre daha bağımlı bir ilişkiyi belirttiğini söylemek mümkündür.

1982 Anayasasında, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulunun “yürütme yetkisi”ni kullanacağı ve “yürütme görevi”ni yerine getireceği belirtilmektedir. Böylece yürütme, bir “görev” olmak yanında bir de “yetki” haline getirilmiştir466. Bu değişiklik, Anayasanın 8. maddesinin gerekçesinde şu şekilde belirtilmiştir467: “1961 Anayasası, yürütmeyi devletin yönetiminde, bütün faaliyetlerinde yasama kuvvetine bağlı, yasamaya tabi bir kuvvet olarak düzenlemiş idi. Halbuki modern hayatta yürütme kuvveti devletin beyni, hareket gücünün kaynaklandığı motorudur. Bundan dolayıdır ki, 1961 ila 1980 arasındaki devrede karar almak kudretinden yoksun hükümetler görülmüştür. Đşte bu duruma son vermek için

465 _{Duran, Lütfi: “Düzenleme Yetkisi Özerk Sayılabilir mi”; ĐHĐD, Yıl 4, S. 1-3, Đstanbul 1983, s. 38-39.} 466 _{Özbudun (2004), s. 305.}

467 _{8. Maddenin gerekçesi için bkz. Armağan, Servet: 1982 Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, Beta Yay.,}

yürütme yasamaya tabi bir organ olmaktan çıkarılmış, her iki kuvvetin devlet faaliyetlerinin düzenlenmesinde eşitlik ve denklik içinde işbirliği yapmalarını öngören parlamenter hükümet sistemi bütün gerekleriyle uygulanmaya konmuştur. Bu nedenle yürütme, 1961 Anayasasında olduğu gibi bir görev olmaktan çıkarılmış, gerekli yetkilere sahip ve kanunların kendisine verdiği görevleri yerine getiren bir kuvvet olarak düzenlenmiştir.”

1982 Anayasasına göre de yürütmenin olağan dönemlerde düzenleyici işlem yapma konusunda asli yetkisi bulunmamaktadır. “Kanun alanının sınırsızlığı ya da evrenselliği ve öteki kamusal işlemlere üstünlüğü” ilkeleri468 ile düzenleme alanı konusunda “yürütmenin yasamanın bir türevi olduğu” kuralı 1982 Anayasasında da korunmuş olmakla birlikte, özellikle olağanüstü dönemlerde çıkarılan KHK’ler konusunda aynı şey söylenemez469. Zira, bu dönemlerde çıkarılan KHK’lerle asli düzenleme yapılabilmektedir.

1982 Anayasasının 8. maddesindeki düzenlemenin anlamı, Anayasa Mahkemesi tarafından şu şekilde yorumlanmıştır; “…Anayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarında belirtildiği gibi, yasa koyucu belli konularda gerekli kuralları koyacak, çerçeveyi çizerek, eğer uygun ve zorunlu görürse, onların uygulanması yolunda sınırları belirlenmiş alanlar bırakacak; idare, ancak o alanlar içinde takdir yetkisine dayanmak suretiyle, yasalara aykırı olmamak üzere bir takım kurallar koyarak yasanın uygulanmasını sağlayacaktır. Esasen, Anayasanın 8. maddesinin, yürütme yetkisi ve görevinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir hükmünün anlamı da budur470.” Anayasa Mahkemesi, bu yorumunu daha sonraki bir çok kararında da tekrarlamıştır471.

Anayasa Mahkemesi, bazı kararlarında yürütmenin bir yetki olmasının anlamını genişleterek, Anayasanın bazı maddelerinde yürütmeye verilen düzenleme yetkisini, “yürütmeye bir yetki olma gücünü veren esaslar Anayasanın muhtelif maddelerine serpiştirilmiş durumdadır” demek suretiyle 8. maddeye dayandırmış; yine bu kararında

468 _{Duran, Düzenleme Yetkisi, s. 41.} 469

Tan, Turgut: “1982 Anayasası Yönünden Yürütme Görevi ve Yetkisinin Niteliği”, Anayasa Yargısı,

Ankara 1984, s. 36.

470 _{Anayasa Mahkemesinin 18.06.1985 tarih ve E. 1985/3, K. 1985/8 sayılı kararı, AMKD, S. 21, s. 204.}

471 _{Anayasa Mahkemesinin 01.02.1990 tarih ve E. 1988/64, K. 1990/2 sayılı kararı, AMKD, S. 2, s. 75; Ana-}

yürütmeye yetki olma gücü veren Anayasa maddelerinin 73/4, 91, 121, 122 ve 167/2 olduğunu belirtmiştir472.

Anayasa Mahkemesi, 8. maddeye ilişkin bir başka kararında da, yürütmenin düzenleme yetkisinin niteliğini ve sınırlarını ayrıntılı olarak şu şekilde yorumlamıştır473: “Anayasanın 8. maddesi, yetki ve görev olarak nitelenen yürütmenin düzenleme yetkisi yönünden ele alındığında, … yürütme sadece görev olmaktan öte bir yetki olmak gücüne de kavuşturulmuştur. Maddeye ilişkin gerekçede, ‘yürütme yasamaya tabi bir organ olmaktan çıkarılmış, her iki kuvvetin devlet faaliyetlerinin düzenlenmesinde eşitlik ve denklik içinde işbirliği yapmalarını öngören parlamenter hükümet sistemi bütün gerekleriyle uygulanmaya konmuştur. Bu nedenle yürütme, 1961 Anayasasında olduğu gibi bir görev olmaktan çıkarılmış, yürütme gerekli yetkilere sahip ve kanunların kendisine verdiği görevleri yerine getiren bir kuvvet olarak düzenlenmiştir’ denilerek, idarenin gerekli kimi yetkilere sahip kılındığı vurgulanmıştır.

Yürütmenin tüzük ve yönetmelik çıkarmak gibi klasik düzenleme yetkisi, idarenin yasallığı çerçevesinde sınırlı ve tamamlayıcı bir yetkidir. Bu bakımdan, Anayasada belirtilen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütme organının subjektif hakları etkileyen bir kural koyma yetkisi bulunmamaktadır. Yürütme organının yasa ile yetkili kılınmış olması da yasayla düzenleme anlamına gelmez.

Yürütmeye yetki gücü veren kurallara Anayasanın kimi maddelerinde yer verilmiştir. Bunlar, düzenleme alanında, olağanüstü durumlar ve sıkıyönetim süresince Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunca sözü edilen durumların gerekli kıldığı konularda KHK çıkarmak; Bakanlar Kurulunca vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerde yasanın belirlediği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak; dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat ve dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koymak ve kaldırmaktan ibarettir.” Görüldüğü gibi, Anayasa Mahkemesi, yürütmeye yetki gücü veren Anayasa maddelerinin 91, 73/4, 121, 122 ve 167 olduğunu belirtmiştir.

472 _{Anayasa Mahkemesinin 13.06.1985 tarih ve E. 1984/14, K. 1985/7 sayılı kararı, AMKD, S. 21, s. 177.} 473 _{Anayasa Mahkemesinin 22.12.1994 tarih ve E. 1994/70, K. 1994/65-2 sayılı kararı, RG, 28.1.1995, S.}