I. 1982 ANAYASASINDAN ÖNCEKĐ ANAYASALARDA BAKANLAR KURULUNUN GÖREV VE YETKĐLERĐ
A. 1876 ANAYASASINA GÖRE BAKANLAR KURULUNUN GÖREV VE YETKĐLERĐ
Osmanlı Đmparatorluğu döneminde, hükümdarların bazı konulardaki yasama yetkilerini özel bir kurula devretme geleneğinin, II. Mahmut döneminde başladığını söylemek mümkündür444. Gerçek anlamda ilk parlamento ise, ilk kez 1876 tarihli Anayasa (Kanun-i Esasi) ile kurulmuş ve bu Anayasanın yürürlüğe girmesiyle birlikte parlamenter sistem geleneği başlamıştır445. Dolayısıyla, 1921-1924 yıllarında uygulanan meclis hükümeti dönemi ile kısa süreli ara rejimleri bir yana bırakacak olursak, ülkemizde parlamenter sistem geleneğinin yüzyıldan fazla bir geçmişe sahip olduğunu söylemek mümkündür.
1876 tarihli Kanun-i Esasi ile birlikte, mutlak monarşiden meşruti monarşiye; bir başka deyişle, padişah iradesinin üstünde halkın temsilcilerinin oluşturduğu parlamento tarafından yapılan kanunların olduğu, padişah iradesinin de kanunlara uygun olması gerektiği bir rejime geçmek amaçlanmıştır446. Bu nedenle de padişahın iradesini sınırlayıcı üstün kanun olarak, Kanun-i Esasi kabul edilmiş ve yürürlüğe sokulmuştur.
1876 Anayasasına göre devletin başlıca organları Padişah, Meclis-i Umumi ve yargı organıdır. Meclis-i Umumi, iki meclisten oluşmaktaydı. “Heyet-i Ayan” olarak adlandırılan meclisin üyeleri, doğrudan Padişah tarafından atanmakta; “Heyet-i Mebusan” adı verilen ikinci meclisin üyeleri ise, iki dereceli seçimle halk tarafından seçilmekteydi.
444 Bozkurt, Gülnihal: “Osmanlı Devletinde Parlamentonun Evrimi”; Milli Egemenlik ve Demokrasi Kurul-
tayı, Ankara 1995, TBMM Yay., No. 77, s. 80-81; Tunaya, Tarık Zafer: Siyasi Müesseseler ve Anayasa Hukuku, ĐÜHF Yay., No. 454, Đstanbul 1975, s. 325; Atar, Yavuz: Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ve Önceki Anayasalar, Mimoza Yay., Konya 2004.
445 Bozkurt, s. 80-81; Yazıcı, s. 113. 446
1876 Anayasası, devlet yönetiminde ağırlığı Padişaha vermiştir. Devletin ve yürütmenin başı Padişahtır. Anayasanın 7. maddesinde, Padişahın yetkiler sayılmıştır. Buna göre Padişah: Vekilleri atamak ve görevden almak, para bastırmak, antlaşma yapmak, savaşa ve barışa karar vermek, silahlı kuvvetlere komutanlık etmek, kanunların uygulanmasını göstermek, devlet dairelerinin işleyişi ile ilgili tüzükler çıkarmak, mahkemeler tarafından verilen cezaların affedilmesine ya da azaltılmasına karar vermek, Meclisi-i Umumi’nin toplanmasına veya tatiline karar vermek ve Heyet-i Mebusan’ı feshetmek gibi önemli yetkilerine sahip kılınmıştır.
Padişah, klasik parlamenter sistemlerde devlet başkanının sahip olduğu yetkilere paralel yetkilere sahip kılınmakla birlikte, çok önemli bir farkla parlamenter sistemlerden ayrılmaktadır. Parlamenter sistemlerde Devlet Başkanı, sahip olduğu yetkilerini yasama organına karşı sorumluluk üstlenen Bakanlar Kurulu aracılığıyla kullanabilmekte iken; Padişah, yetkilerini doğrudan kendisi kullanmaktadır. Yani, parlamenter sistemlerdeki sorumsuz Devlet Başkanı, 1876 Anayasası ile yürütmenin tek yetkili kişisi haline getirilmiştir. 1876 Anayasasına göre Bakanlar Kurulu (Heyet-i Vükela), Padişah tarafından seçilip atanan kimselerden oluştuğundan, kaderleri tamamen Padişahın iradesine bağlı idi. Padişah, istediği zaman istediği vekili azledebilirdi.
Heyet-i Vükela, Sadrazam başkanlığında toplanarak, devletin iç ve dış işlerine ilişkin önemli kararlar alırdı. Ancak, alınan kararların icrası, Padişahın iradesinin alınması koşuluna bağlanmıştı (m. 28, 29). Sadrazam ve vekiller, Padişaha karşı sorumlu olduğundan, gene Padişah tarafından azledilebilirlerdi (m. 27). Dolayısıyla, Bakanlar Kurulunun tüm otorite ve yetkileri Padişahta toplandığında, ne bir kurum olarak Bakanlar Kurulunun ve ne de kurulun başkanı olan Sadrazamın, kurul üyelerine ve Padişaha karşı bir yetki ya da otoritesi bulunmamaktaydı447.
1876 Anayasasına göre Sadrazam ve bakanlar, gerek statü ve gerekse yetki bakımından, günümüzdeki Başbakan ve bakanlardan oldukça farklıydı. Bir kere bakanlar, parlamentonun değil de Padişahın vekili, onun işlerine bakan kişilerdi. Aynı şekilde, Bakanlar Kurulunun parlamentoya karşı siyasal sorumluluğu da bulunmadığından,
447 Arsel, Đlhan: Türk Anayasa Hukuku, Mars Ticaret ve Sanayi Şirketi Matbaası, Ankara 1939, s. 29; Akın,
parlamento tarafından denetlenmesi ve bunun sonucunda görevine son verilmesi (düşürülmesi) de mümkün değildi.
Kanun-i Esasiye göre, hükümetin parlamentoya karşı siyasal sorumluluğunun olmamasına karşın, Padişahın parlamento üzerinde önemli denetim araçları bulunmaktaydı; gerek meclislerin çalışma takvimi ve gerekse parlamentoyu fesih yetkisi bu denetim araçlarından başlıcaları idi. Devlet organları arasındaki ilişkiler yanında, yürütmenin düzenleyici işlem yapma yetkisi bakımından da, asıl yetkili kişi Padişahtı.
Görüldüğü gibi, 1876 Anayasası, parlamentosu olan bir sistem getirmekle birlikte, esinlendiği Fransa (1875) ve Belçika (1830) anayasalarında olduğu gibi bir meşruti monarşi kuramamıştır448. Dolayısıyla, Kanun-i Esasinin kurduğu hükümet sistemini, bu haliyle parlamenter sistem olarak tanımlamak mümkün değildir.
1876 Anayasasında, 1909 yılında çok önemli değişiklikler yapılmıştır449. Bu değişikliklerden başlıcaları şunlardır:
- Meclis-i Mebusan’ın yetkilerinin Padişahın yetkilerinin aleyhine genişletilmesi, - Bakanlar Kurulunun parlamentoya (Meclis-i Mebusan) karşı sorumlu olduğunun açıkça belirtilmesi,
- Padişahın parlamentoyu feshetme yetkisinin, Ayan Meclisi’nin onayı ve üç ay içinde seçimlerin yenilenmesi şartına bağlanması,
- Parlamento üyelerinin kanun teklifi için Padişahtan izin alma zorunluluğunun kaldırılması,
- Meclisler tarafından kabul edilen kanunların, Padişah tarafından iki ay içinde onaylanması ya da meclislere geri gönderilmesi kuralının getirilmesi ve
- Padişah tarafından geri gönderilen metnin kanunlaşabilmesinin, meclislerin üçte iki çoğunluğu ile yeniden kabul edilmesi ile mümkün olabilmesi.
1876 Anayasası, bu değişikliklerle parlamenter sistemin bazı temel ilkelerini de benimseyerek “demokratik bir meşruti monarşi anayasası” haline getirilmiştir450. Sonuç
448 Arsel (1939), s. 23; Tanör, Bülent: Osmanlı Đmparatorluğunda Anayasal Gelişmeler, Đstanbul 1982, s.
90; Aldıkaçtı, Orhan: Modern Demokrasilerde ve Türkiye’de Devlet Başkanlığı, Đstanbul 1960, s. 64.
449 Özbudun (2004), s. 27; Tanör (1982), s. 139; Aldıkaçtı, Modern Demokrasiler, s. 70. 450
olarak, parlamenter rejimin, ilk kez 1876 Anayasasında yapılan 1909 değişiklikleriyle Anayasa hukukumuza girdiğini söyleyebiliriz.
B. 1921 ANAYASASINA GÖRE BAKANLAR KURULUNUN GÖREV VE