1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, Fransa’nın III. Cumhuriyet Anayasası ile Polonya Anayasasından yararlanılarak yapılmış bir Anayasadır455. 20 Nisan 1924 tarihinde yürürlüğe giren 1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, hem meclis hükümeti sistemine ve hem de parlamenter hükümet sistemine ilişkin hükümlere yer vermek suretiyle karma bir hükümet modeli öngörmüştür.
Anayasanın 4. maddesi, Türk milletini ancak Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin temsil edeceğini ve millet adına egemenlik hakkını yalnız onun kullanacağını; 5. maddesi ise, yasama yetkisi ve yürütme erkinin Büyük Millet Meclisi’nde belireceğini ve onda toplanacağını belirtmektedir. Nihayet, Anayasanın 7. maddenin 2. fıkrasında, meclisin hükümeti her zaman denetleyebileceği ve düşürebileceği hükmü yer almaktadır. Anayasanın yalnızca bu hükümlerini birlikte değerlendirerek, 1924 Anayasasının meclis hükümeti sistemini benimsediğini söyleyebiliriz.
Anayasanın bazı hükümleri de, parlamenter hükümet sistemine ilişkin düzenlemeler içermektedir. Nitekim Anayasanın 6. maddesi, TBMM’nin yasama yetkisini doğrudan doğruya kullanacağını; 7. maddesi ise, TBMM’nin yürütme yetkisini Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu eliyle kullanacağını öngörmektedir. Nitekim, uygulamada yürütme yetkisi, parlamenter sistemlerde olduğu gibi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu eliyle kullanılmıştır.
1924 Anayasası, hükümetin kuruluşu konusunda da parlamenter sisteme uygun bir usul öngörmüştür. Anayasanın 44. maddesi şu şekildedir: “Başbakan, Cumhurbaşkanınca meclis üyeleri arasından tayin olunur. Öteki bakanlar Başbakanca, meclis üyeleri arasından seçilir. Tamamı Cumhurbaşkanı tarafından onandıktan sonra, meclise sunulur. Meclis toplanık değilse, sunma işi meclisin toplanmasına bırakılır. Hükümet, tutacağı yolu ve siyasi görüşünü en geç bir hafta içinde meclise bildirir ve ondan güven ister.” Görüldüğü
455 Aldıkaçtı, Orhan: Anayasa Hukukumuzun Gelişmesi ve 1961 Anayasası, Đstanbul 1982, s. 87; Arsel
gibi, 1924 Anayasasının hükümetin kuruluşuna ilişkin kabul ettiği usul, 1921 Anayasası’ndaki usulden açıkça ayrılmakta, neredeyse bu günkü sistemle örtüşmektedir456.
1924 Anayasası, parlamenter sistemin temel ilkelerinden biri olan “hükümetin kollektif sorumluluğu” ilkesini açıkça benimsemiştir. Nitekim, Anayasanın 46. maddesinde, Bakanlar Kurulunun “hükümetin genel politikasından” birlikte sorumlu olduğu belirtilmiştir.
1924 Anayasası, “karşı-imza” kuralına da yer vermiştir. Anayasasının 39. maddesine göre, “Cumhurbaşkanının çıkaracağı bütün kararlar Başbakan ve ilgili bakanlar tarafından imzalanır.” Yürütmenin devlet başkanı ile hükümet arasında paylaşıldığı parlamenter hükümet sistemlerinde, devlet başkanı, yürütme organının sorumsuz ve dolayısıyla yetkisiz kanadında yer alır. Devlet başkanının yetkisiz ve sorumsuz olmasının en önemli sonucu da, tüm işlemlerinin başbakan ve bakanlarca imzalanması; yani karşı- imza kuralına tabi olmasıdır. Đşte bu nedenledir ki, parlamenter sistemlerde yürütme yetkisinin gerçek sahibi, Başbakan ve Bakanlar Kuruludur457. Anayasa hukukunda bu kural, yürütme yetkisinin gerçekte Cumhurbaşkanında değil, yürütmenin sorumlu kanadı olan Bakanlar Kurulunda olduğu anlamına gelmektedir.
1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, Cumhurbaşkanına devlet başkanı olmaktan başka, yasama ve yürütme alanında önemli görevler ve yetkiler vermiştir. Cumhurbaşkanının yasama alanına ilişkin bazı yetkileri şunlardır:
- Tatilde iken meclisi toplantıya çağırmak (m. 19),
- Her yıl Kasım ayında, hükümetin önceki faaliyetleri ve o yıl alınması gereken önlemler hakkında mecliste nutuk vermek ya da nutkunu Başvekile okutmak (m. 36),
- Bazı oturumlarda meclise başkanlık etmek (m. 32), - Başkomutanlığı temsil etmek (m. 40),
- Meclisin kabul ettiği kanunları 10 gün içinde ilan etmek ve
- Bütçe ve teşkilat kanunu dışında kalan kanunları bir daha görüşülmek üzere meclise geri göndermek.
456 Özbudun (2004), s. 35. 457
Cumhurbaşkanının yürütmeye ilişkin yetkilerinden ilki, Bakanlar Kurulunun (Đcra Vekilleri Heyeti) oluşumu ile ilgili yetkileridir. Teşkilat-ı Esasiye Kanunu’nun 44. maddesine göre, Başvekil Cumhurbaşkanı tarafından, meclis üyeleri arasından seçilerek atanır. Vekiller ise, Başvekil tarafından gene meclis üyeleri arasından seçilip, Cumhurbaşkanı tarafından atanır458. Bu şekilde oluşturulan hükümet, daha sonra meclisin onayına sunulur.
Anayasaya göre Cumhurbaşkanı;
- Gerekli gördüğü takdirde, Bakanlar Kuruluna başkanlık etmek (m. 32), - Kararname ısdar etmek (m. 39),
- Bazı memurları tayin etmek ve ayrıca,
- Đcra Vekilleri Heyetinin çıkardığı nizamnameleri (tüzük) imzalayarak ilan etmek yetkilerine de sahip kılınmıştır.
1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, Cumhurbaşkanının tarafsızlığını açıkça belirtmemekle birlikte, bazı hükümleriyle bu tür düzenlemelere gönderme yapmıştır. Cumhurbaşkanının cumhuriyet kanunlarına bağlılık yemini ederek göreve başlaması (m. 38), Cumhurbaşkanının tüm kararlarının Başvekil ve ilgili vekiller tarafından imzalanması (m. 39) ve Cumhurbaşkanının cezai sorumluluğu ile ilgili hükümler (m. 41), bu niteliktedir.
Bununla birlikte, Cumhurbaşkanının aynı zamanda milletvekili olması ve bu sıfatın Cumhurbaşkanlığı için bir ön koşul olması; Cumhurbaşkanının görev süresinin, parlamentonun görev süresine eşit olması ve Cumhurbaşkanının özel günlerde meclise başkanlık etmesi gibi düzenlemelerin Anayasada yer alması, rejimin meclis hükümeti niteliğinden kaynaklanmaktadır.
1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, Đcra Vekilleri Heyeti ile Meclis ilişkileri yönünden, açıkça parlamentoya üstünlük tanımıştır. Nitekim, hükümetin Meclisi fesih yetkisi bulunmamasına karşın, Đcra Vekilleri Heyetinin görevde kalabilmesini, meclisin güvenine sahip olabilmesi koşuluna bağlamıştır. Dolayısıyla, hükümetin siyasal sorumluluğu kabul edilmiştir.
458
Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, Bakanlar Kurulunun görev ve yetkilerini düzenlememiş; bu konuda, “vekillerin vazife ve mesuliyetleri mahsus kanunla tayin olunur” (m. 47) demekle yetinmiştir. Ancak, bu konuda bir kanun çıkarılamamıştır. Aynı şekilde, Başbakanın (Başvekil) yetkileri ile hükümet içindeki statüsüne de yer verilmemiştir. Bununla birlikte, uygulamada Başbakanın, vekillerin atanması konusunda etkili olması ve Vekiller Heyetine başkanlık etmesi nedeniyle, vekiller karşısında fiili bir üstünlüğe sahip olduğu söylenebilir.
1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanununun uygulamasında, yürütme organının yetkileri oldukça artırılmıştır. Özellikle yürütme organının düzenleyici işlem yapma yetkisi genişletilmiştir. Bunun yanında, Cumhurbaşkanının aynı zamanda parti genel başkanı olması, onu yürütme yanında yasamaya da hakim kılmıştır. Uygulamadaki bu durum, 1950’den sonra fiilen başlayan çok partili dönemde de kısmen sürmüştür459. Bununla birlikte, tek parti döneminde Cumhurbaşkanı elinde toplanan güçler, çok partili dönemde Cumhurbaşkanı ve Başbakan tarafından kullanılmıştır.
D. 1961 ANAYASASINA GÖRE BAKANLAR KURULUNUN GÖREV VE