Cumhurbaşkanı Hükümet Đlişkiler

Hükümetin, biri Cumhurbaşkanı ve diğeri de Başbakan olmak üzere, iki başı vardır. Ancak, Anayasanın 9. maddesinde, Cumhurbaşkanının Bakanlar Kuruluna başkanlık edeceği açıkça belirtildiğinden, hükümetin gerçek başı Cumhurbaşkanıdır. Başka bir anlatımla, parlamenter sistemlerde sorumsuz olan Cumhurbaşkanı, Fransız yarı-başkanlık sisteminde yürütmenin gerçek sahibi haline getirilmiştir.

Cumhurbaşkanı ile hükümet arasındaki siyasi ve idari ilişkiler, gerçekte hiyerarşik bir nitelik taşımamaktadır. Başbakanın, Bakanlar Kurulunda görüşülmesi zorunlu olmayan kararnameleri çıkarmak ve uygulamak; aynı şekilde bakanların çalışmalarını yakından izlemek, kararlarını sürekli gözlemek, bakanlıklar arasında eşgüdüm sağlamak gibi önemli yetkileri olmakla birlikte, hükümete ait asıl yetkiler Cumhurbaşkanına verilmiştir283. Dolayısıyla, Başbakanın yetkileri, Bakanlar Kurulunda alınan kararların uygulanmasına ve ikinci derecede önemli konulara ilişkin yetkilerdir284. Başka bir anlatımla, Cumhurbaşkanının önemli ve temel sorun kabul etmediği konulara ilişkin yetkiler, Başbakan tarafından kullanılabilmektedir.

Anayasanın 9. maddesi ve Cumhurbaşkanının yetkilerini genişleten diğer Anayasa hükümleri, Başbakanın hükümet içindeki gücünü ve prestijini oldukça zayıflatmıştır285. Anayasanın 21. maddesine göre Başbakan, “hükümetin faaliyetini sevk ve idare eder.” Madde metninden de açıkça anlaşılacağı gibi, Başbakan, “hükümeti” değil de hükümetin “faaliyetlerini” sevk ve idare etmek yetkisine sahip kılınmıştır.

Anayasanın, ulusal savunma konusu (m. 21) ile buna benzer bazı hükümleri, (Örneğin, m. 15, 20), ilk bakışta Cumhurbaşkanı ile hükümet arasında yetki çatışması

283 _{Vedel, G.: Droit Administratif, s. 33’den, Oytan, Yürütme Organı, s. 95.} 284 _{Oytan, Yürütme Organı, s. 95.}

285

doğurduğu izlenimi uyandırmaktadır. Örneğin, Anayasanın 15. maddesinde, silahlı kuvvetlerin başının Cumhurbaşkanı olduğu, 20. maddede ise, silahlı kuvvetleri kullanma yetkisinin hükümete ait olduğu; gene 21. maddede, Başbakanın ulusal savunmadan sorumlu olduğu belirtilmektedir. Aynı şekilde, Anayasanın 20. maddesinde, “Hükümet, ulusun siyasetini belirler ve yönetir” denmek suretiyle, ulusal siyaseti belirleme yetkisinin hükümete verildiği görülmektedir. “Ulusal siyaset”, hükümetin ortak kararıyla belirlenebileceğinden; yine bu tür kararlar Bakanlar Kurulu tarafından alınabileceğinden ve dolayısıyla Bakanlar Kuruluna Cumhurbaşkanı başkanlık edeceğinden, hükümetin Cumhurbaşkanına rağmen bir siyaset belirlemesi mümkün değildir286. Şu halde, hükümet faaliyetleri ile ilgili ortak kararların “alınması”, Cumhurbaşkanının başkanı olduğu Bakanlar Kurulu tarafından kullanılan bir yetkidir. Hükümetin ortak kararlarının “hazırlanması” ve “uygulanması” ise, Kabine Kurulu ve bakanlıklar tarafından kullanılabilen bir yetkidir ve dolayısıyla bu yetkiler, Başbakanın otoritesi altında kullanılmaktadır.

Bakanlar Kurulu, hükümetin en önemli kollektif karar organıdır. Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulunun başkanı ise de, başkanlık sıfatı ona tek başına karar alma yetkisi vermemektedir. Bir kere, Cumhurbaşkanının işlemleri, istisnalar dışında karşı imza kuralına tabidir. (m. 19) Karşı-imza kuralı ile hükümetin yetkilerinin sınırlandırıldığı kanaatinin aksine, Cumhurbaşkanının yetkileri sınırlandırılmaktadır. Zira, Cumhurbaşkanının işlemleri Başbakan ve ilgili bakanlar tarafından imzalanmadığı takdirde, yürürlüğe giremeyecektir. Şu halde bu kural, dolaylı yoldan hükümete, Cumhurbaşkanının işlemlerini veto etme yetkisi vermektedir287.

Öte yandan, Cumhurbaşkanının bazı yetkilerini kullanabilmek için Başbakanın görüşünü alması anayasal bir zorunluluktur. Örneğin Anayasa, 16. maddede belirtilen koşullar gerçekleştiği takdirde, Cumhurbaşkanının olağanüstü yetkilerini kullanabilmesi için Başbakanın görüşünü almasını şart koşmuştur288. Ancak, hemen belirtelim ki, bu kural

şekli olmaktan öte gidememektedir. Neticede Cumhurbaşkanı, başbakanın görüşü ile bağlı olmayıp, bu konudaki kararı yine kendisi tek başına alacaktır.

286 _{Duverger (1965), s. 536; Özer, Batı Demokrasileri, s. 83.} 287 _{Duverger (1965), s. 555; Özer, Batı Demokrasileri, s. 84.} 288

Anayasanın 22. maddesinde, Başbakanın işlemlerine ilişkin olarak, karşı-imza kuralına benzer bir kural yer almaktadır. Maddeye göre, “Başbakanın işlemleri, gerektiğinde, bunların yürütülmesiyle yükümlü bakanlarca da imzalanır.” Kanaatimizce bu kural, Başbakanın o işleme ilişkin sorumluluğuna ilgili bakan ya da bakanları da ortak etmektir. Đlgili bakanın, işlemi imzadan kaçınması düşünülemez; karara katılmıyorsa hükümetten ayrılması gerekir. Aksi halde, Başbakan, ilgili bakanın görevine son verilmesini Cumhurbaşkanından isteyebilecektir.

Cumhurbaşkanı ile hükümet arasında yetki çatışmalarının nasıl aşıldığını izleyebilmek için, uygulamaya bakmak gerekmektedir. Cumhurbaşkanı ile hükümet aynı siyasal çoğunluğu temsil ettiğinde, yürütmenin işleyişi başkanlık sistemine benzemekte, dolayısıyla sorunlar kolaylıkla aşılmaktadır. Cumhurbaşkanı ile hükümet farklı siyasal eğilimleri temsil ettiklerinde ise sistem, parlamenter sistem gibi işlemekte ve bu durumda geçmiş uygulamalar önem kazanmaktadır.

Neticede, Fransız hükümet sistemine genel olarak bakıldığında, 1958’den bu yana Cumhurbaşkanının öne çıktığını; Anayasanın Cumhurbaşkanına verdiği geniş yetkiler ve Cumhurbaşkanının doğrudan halk tarafından seçilmesi birlikte düşünüldüğünde289, Fransız hükümetinin en güçlü kişisinin Cumhurbaşkanı olduğunu rahatlıkla söyleyebiliriz.

1958 Anayasasının öngördüğü hükümet sistemi, bir önceki dönemin istikrarsız koalisyon hükümetleri karşısında oldukça başarılı olmuş ve istikrarlı hükümetlerin kurulmasına zemin hazırlamıştır. Sistemin başarılı olmasında de Gaulle’ün karizmasının da etkisi büyük olmuştur. Gerçekten, IV. Cumhuriyet döneminde hükümetlerin görevde kalma süresi ortalama dört ay iken, V. Cumhuriyet döneminde bu süre, ortalama üç yıla çıkmıştır290. Cumhurbaşkanı ile hükümetin farklı siyasi eğilimleri temsil ettiği cohabitation dönemlerinde dahi, beklenenin aksine, süregelen hükümet istikrarı bozulmamıştır.

Parlamenter sistemde yasama, yürütme ve yargı organları kural olarak birbirinden ayrılmış olmakla birlikte; uygulamada bu organlardan yasama ve yürütmenin adeta tek bir organmış gibi çalıştığı görülmektedir291. Başta Đngiltere olmak üzere, gerek Almanya’da ve

289 _{Özer, Batı Demokrasileri, s. 84.} 290 _{Çam, s. 171.}

291

gerekse Türkiye’de sistem bu doğrultuda işlemektedir. Ancak, Fransız sistemindeki uygulama, bu devletlere göre farklılık göstermektedir. Fransa’nın mevcut rejiminde, hükümet istikrarının sağlanması asıl amaç olduğundan, devlet organları arasında yürütmenin yasama aleyhine güçlendirildiği görülmektedir. Bu sistemde yasama organının yetkilerinin önemli bir kısmı sınırlandırılmıştır. Dolayısıyla, yasama organı hem kanun yapma ve hem de hükümeti denetleme işlevlerini tam olarak yerine getirememektedir.

Yasamanın en önemli işlevi olan yasa yapma yetkisi, konu bakımından sınırlandırılmış olup; Anayasanın 34. maddesinde sayılanlar dışında kalan konularda, hükümet tarafından düzenleyici işlemler yapılabilmektedir. Başka bir anlatımla, yürütmenin yasa ile düzenlenmemiş bir konuda ilk kez düzenleyici işlem yapma yetkisi mevcuttur. Keza parlamento, Cumhurbaşkanının fesih tehdidi nedeniyle, hükümeti denetleme yetkisini etkin bir şekilde kullanamamaktadır. Cumhurbaşkanı, parlamentonun hükümete güvensizliğini dahi yok sayabilmektedir292.

Fransız sisteminde hükümet, diğer parlamenter sistemlerde olduğu gibi iki başlıdır. Gerek Alman ve gerekse Đngiliz parlamenter sitemlerinde yürütmenin asıl yetkili başı, Başbakandır. Ancak, Fransız hükümetinde bu sistemlerden farklı olarak, yürütmenin gerçek başı Cumhurbaşkanıdır. Başbakan, hem parlamentoya ve hem de Cumhurbaşkanına karşı sorumlu olduğu halde, Cumhurbaşkanı sorumsuzdur. Vatana ihanet dışında Cumhurbaşkanının hiçbir sorumluluğu yoktur; dolayısıyla, Cumhurbaşkanı kontrol edilememektedir. Bu konuda tek sınırlamanın, Avrupa Birliği normları olduğunu söyleyebiliriz.

Sonuç olarak Cumhurbaşkanı, Anayasanın verdiği yetkiler sayesinde hükümetin gerçek başı durumuna getirilmiş; diğer yandan, hükümetin parlamentoya karşı sorumluluğu korunmuştur. Fransız rejiminde siyasi istikrarı ve hükümetin etkinliğini sağlamada asıl rolün güçlü cumhurbaşkanında ait olduğu kısmen doğru olmakla birlikte; bağımsız yargı, baskı gruplarının etkinliği ve demokratik kültürün yerleşmiş olması gibi etkenler de en az Cumhurbaşkanı kadar sistemin işleyişini etkilemektedir293.

292

de Gaulle, 6 Ekim 1962’de yapılan güven oylamasında, parlamento tarafından hükümete güvenoyu veril- mediği halde bunu yok sayarak Pompidou Hükümetini görevde tutmuş, 10 Ekim tarihinde Millet Meclisi’ ni feshetmiştir. Bu konuda Bkz. Eroğul, s. 150.

293 _{Bkz. Tosun, Gülgün Erdoğan – Tosun, Tanju: Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sistemleri; Alfa Yay.,}

C. ALMANYA’DA FEDERAL BAKANLAR KURULUNUN GÖREV