Gelir İdaresi Başkanlığı’nın Görevleri ve Teşkilat Yapısı

Gelir İdaresinin yeniden yapılanmasına yönelik olarak, 1950’li yılların başından itibaren çeşitli çalışmalar yapılmıştır. Bu çalışmalar arasında, 1952 yılında James MARTIN ve 1963 yılında Frank WHITE tarafından yazılan rapor doğrudan Maliye Bakanlığı merkez teşkilatının yapılanmasına yöneliktir. Yine 1960’lı yıllarda başlayan ve “Mehtap Projesi” olarak adlandırılan proje merkezi hükümet teşkilatının ve bu bağlamda Maliye Bakanlığının yeniden yapılanmasını öngörmekteydi. Maliye Tetkik Kurulu tarafından 1970 yılında kaleme alınan “Ekonomi ve Maliye Bakanlığı Yasa Tasarısı” bu noktada söz edilmesi gereken diğer bir girişim olarak tarihte yerini almıştır.

Bu çalışmaların ortak özelliği, kurumların üst yapısına ilişkin genel çerçevenin yeniden oluşturulması, Maliye Bakanlığının genel merkezi yapı içerisindeki yerinin belirlenmesine yönelik olmalarıdır. Ayrıca bu çalışmalarda, ekonomi yönetimi, ekonomik politikaları oluşturan birimlerin birbiriyle uyumlu çalışmaları gereği, vergi politikalarının ekonomik politikalardan bağımsız oluşturulamayacağı konularına değinilmiştir. Maliye Bakanlığı’nın örgütlenmesine yönelik çalışmalar yanı sıra,

Gelirler Genel Müdürlüğünün daha etkin ve verimli çalışan bir yapıya kavuşturulması amacıyla da gerek sivil toplum örgütlerince gerekse uluslar arası kuruluşlar tarafından çok sayıda çalışma gerçekleştirilmiştir. Bu çalışmalarda vurgulanan ana unsurlar ise;

idarenin güçlendirilmesi, belirli seviyede bir otonomi (özerklik) sağlanması, teknolojik altyapısının desteklenmesi, örgüt yapısının fonksiyonel tarza dönüştürülmesi, taşra ve merkez ilişkisinin yeniden dizaynı ve başta mükellef odaklılık olmak üzere yeni bir misyonun hayata geçirilmesi olarak ifade edilebilir.³⁹ Uzun yıllar süren bu çalışmalar sonucunda 16.05.2005 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 5345 sayılı Kanun ile Gelir İdaresi Başkanlığı kurulmuştur.

5345 sayılı “Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun”un 1. maddesine göre kanunun amacı “….. ülkenin ekonomik ve sosyal ihtiyaçlarına uygun olarak belirlenen gelir politikasını uygulamak, vergi toplama maliyetleri ile idari giderleri en aza indirerek azami ölçüde vergileri ve diğer gelirleri toplamak, mükelleflerin vergiye uyumunu sağlamak, mükellef haklarını gözeterek yüksek kalitede hizmet sunmak suretiyle yükümlülüklerini kolayca yerine getirmeleri için gerekli tedbirleri almak, şeffaflık, hesap verilebilirlik, katılımcılık verimlilik ve etkililik esaslarına göre hizmet sunmak…” olarak belirtilmiştir.

Başkanlığın görevleri belirtilen kanunun 4’ncü maddesinde sıralanmış olup aşağıdaki gibidir.

a) Bakanlıkça belirlenen Devlet gelirleri politikasını uygulamak.

b) Mükelleflerin vergiye uyumunu kolaylaştırmak ve hizmetlerini yerine getirmek.

c) Mükellef haklarının korunması ve mükellef ile Başkanlık ilişkilerinin karşılıklı güven esasına dayanması konusunda gerekli tedbirleri almak.

d) Mükellefleri vergi mevzuatından doğan hakları ve ödevleri konusunda bilgilendirmek.

e) Devlet gelirleri politikasıyla ilgili kanun ve kararname çalışmalarına katılmak.

39 Osman ARIOĞLU, “Gelir İdaresi Başkanlığı”, Vergi Dünyası, Haziran 2005, Sayı: 286, s. 69.

f) Devlet alacaklarının tahsilini sağlamak ve bu konuda gerekli tedbirleri almak.

g) Uygulamada ortaya çıkan ihtilafların an aza indirilmesine ve uygulama birliğinin sağlanmasına yönelik tedbirler almak.

h) Vergilendirmeyle ilgili bilgileri toplamak ve bilgi işlem faaliyetlerini yürütmek.

i) Vergi kanunlarında veya diğer mali kanunlarda yer alan her türlü istisna, muaflık ve indirimlerin maliyetlerini ölçmek, ekonomik ve sosyal etkilerini analiz etmek.

j) Bakanlıkça belirlenen temel politikalar ve stratejiler doğrultusunda vergi inceleme ve denetimlerini gerçekleştirmek, vergi kayıp ve kaçağının önlenmesi konusunda gerekli tedbirleri almak.

k) Mahalli idare gelirleri politikası ile Devlet gelirleri politikasının uygulanmasında uyumu sağlayıcı tedbirler almak.

l) Gelirleri etkileyen her türlü kanun tasarı ve tekliflerini, vergi tekniği ve uygulamaları açısından inceleyerek görüş belirlemek.

m) Gelir mevzuatının uygulanmasına ilişkin olarak diğer kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapmak, be amaçla veri alışverişini gerçekleştirmek.

n) Görev alanına giren konularda, uluslar arası gelişmeleri izlemek ve Avrupa Birliği, uluslar arası kuruluşlar ve diğer devletlerle işbirliği yapmak.

o) Terkini gereken vergiler ile tahsili zamanaşımına uğrayan Hazine alacaklarının kanunlar gereğince terkin edilmesiyle ilgili işlemlerin yerine getirilmesini sağlamak.

p) Nitelikli insan kaynağının kazandırılması, yetkinliklerin geliştirilmesi, kariyer planlarının yapılması ve performanslarının ölçülmesini sağlamak.

r) Kamu Görevlileri Etik Kurulunun belirlediği ilkeler çerçevesinde kurumsal etik kurallar düzenleyerek personele ve mükelleflere duyurmak.

s) Faaliyet sonuçlarını, düzenli aralıklarla kamuoyuna duyurmak ve yıllık faaliyet raporunu izleyen yıl kamuoyuna açıklamak.

t) Kanunlarla verilen diğer görevleri yapmak.

Şekil-2: Gelir İdaresi Başkanlığı Merkez Teşkilat Yapısı

Ana Hizmet Birimleri Danışma Birimleri Yardımcı Hizmet Birim 1.Gelir Yönetimi Daire Bşk. 1.Strateji Geliştirme D. Bşk. 1.İnsan Kayn. Daire Bşk.

2.Mükellef Hizmetleri Daire Bşk. 2.Hukuk Müşavirliği 2.Destek Hzmt D. Bşk.

3.Uygulama ve Veri Yön. D. Bşk. 3.Basın ve Halkla İlş Müş.

4.Tahsilat ve İhtilaflı İşler D. Bşk.

5.Denetim ve Uyum Yön. D. Bşk.

6.Gelirler Kontrolörleri D. Bşk.

7.Avrupa Bir. ve Dış İliş D. Bşk.

Başkanlığın taşra teşkilatı Kanunun 23’ncü maddesinde belirtilmiştir.

Buna göre taşra teşkilatı, doğrudan merkeze bağlı vergi dairesi başkanlıkları ile vergi dairesi başkanlığı kurulmayan yerlerde vergi dairesi müdürlüklerinden oluşur. Vergi dairesi başkanlıklarının kuruluş yerleri ve sayıları ile bunlara ilişkin değişiklikler Bakanlar Kurulunca belirlenir. Son olarak (15.10.2005 Tarihi itibariyle) Türkiye genelinde 29 adet “Vergi Dairesi Başkanlığı” kurulmuş ve faaliyete geçmiştir.

Vergi dairesi başkanlıklarına bağlı vergi dairesi müdürlükleri ile şubeler kurulmasına ve bunların faaliyete geçirilmesine ilişkin usul ve esaslarla; aynı il sınırları içinde kalmak kaydıyla mükelleflerin, işyeri ve kanuni merkezlerine bağlı kalınmaksızın belirlenecek ölçütlere göre hangi vergi dairesi müdürlüğü veya başkanlığına bağlı olacağını belirlemeye Bakan yetkilidir.

5345 sayılı Yasa ile hedeflenen gelir idaresini, Maliye Bakanlığının dikey hiyerarşisi dışına taşımak, illerde defterdarlık teşkilatından bağımsız kılınarak vergi daireleri ile merkez arasında doğrudan bağlantı sağlamak, bu kurumun sadece gelir birimleri ile ilgilenecek olması sebebiyle daha etkin bir yönetim kurmak ve böylece vergi dairelerini iyileştirme çalışmalarının güçlendirilmesinin sağlanması şeklinde özetlenebilir.

Ancak Gelir İdaresi Başkanlığı; yasasının 1. maddesinde “…Maliye Bakanlığına bağlı..” 4. maddesindeki görev ve yetkilerinde “….. Bakanlık tarafından belirlenen devlet gelirleri politikasını uygulamak…” denilmesine rağmen merkez ve taşra teşkilatı itibariyle bir bakanlık şeklinde örgütlenmiş ve 5. maddesinde başkanın

“…başkanlığı mevzuat hükümlerine hükümet programına ve Bakanlar Kurulunca belirlenen politika ve stratejilere uygun olarak…” yöneteceği öngörülmüştür. Buna

rağmen aynı maddenin sonunda başkanın hizmetlerin yürütülmesinden doğrudan Bakana karşı sorumlu olduğu da hükme bağlanmıştır. Bu yapılanma ise yürürlükte buluna 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları hakkındaki kanuna aykırı bir yapılanmadır. Şöyle ki söz konusu kanuna göre merkez teşkilatının müsteşarlık ve bağlı genel müdürlükler, kurul ve daire başkanlıkları şeklinde örgütlenmesi zorunludur.

Bir bakanlıkta birden fazla müsteşarlık kurulamayacağı gibi teşkilat yapısında olmayan ve müsteşarlıkla eş değer hale getirilerek istisnai memurluk kapsamına alınan idare başkanı ve başkanlığının ihdası da mümkün değildir.⁴⁰

Yasada Başkanlığın örgütlenmesi mükellef hizmetleri açısından fonksiyonel ve mükellef türlerine göre bir karma örgütlenmeyi çağrıştırmaktadır. Bu yapısı ile yasa Gelirler Genel Müdürlüğünü Bakanlık içinde yarı özerk bir duruma getirmeyi amaçlamaktadır. Ancak mali özerklik düşünülmemiştir. Personel ve özlük hakları yönünden diğer kamu kesiminden farklı bir düzenleme getirilmemiştir. Hesap verilebilirlik açısından da bir açıklık yoktur.⁴¹

Özellikle vergi denetimi çok başlılıktan kurtulamadığı gibi daha da karmaşık bir yapı içine sokulmuştur. Bir yanda Maliye Bakanlığı bünyesinde vergi incelemesi yapan Maliye Müfettişleri ve Hesap Uzmanları Kurulu diğer tarafta Gelir İdaresi Başkanlığı içinde merkezde Gelirler kontrolörleri taşrada Vergi Denetmenleri eski yapıdan daha karmaşık bir yapı oluşturmuştur. Bu birimler arasında vergi incelemeleri açısından koordinasyon sağlamanın güçlüğü ortadadır. Oysa yasa çıkmadan önce IMF’nde isteği ile denetim elemanlarının tek bir çatı altında birleştirilmesi ana hedefti.

Bu hali ile yasa kendisinden beklenen fonksiyonları yerine getirebilir mi? Gelir idaresinin özerkliği ile performansı arasında anlamlı bir ilişkinin varlığı savunulmakla birlikte bu güne kadar kanıtlanabilmiş değildir. Özellikle gelir idaresinin iç örgütlenmesinin çağdaşlığı, özerkliğinden daha önemli kabul edilmiş, genel olarak kamu kesimi uygulamaları birliğine aykırı bir insan kaynakları yönetimi ve mali özerklik olmadan sınırlı bir yarı özerkliğin beklenen faydayı sağlayamayacağı kabul

40 Prof. Dr. Ömer Faruk BATIREL, “Gelir İdaresinin Özerkliği Üzerine Bazı Düşünceler ”, Vergi Dünyası, Şubat 2005, Sayı: 282, s. 25.

41 Prof. Dr. Ömer Faruk BATIREL, a.g.m., s. 25.

görmüştür. Kısmi bir özerklik ve iyileşme sağlayacağı ileri sürülebilirse de vergi yönetiminde etkinlik açısından kanunun amaçlarında sayılan hedeflere ulaşması mümkün görülmemektedir. Amaçlar arasında sayılan katılımcılık, hesap verilebilirlikle ilgili herhangi bir düzenlemede bulunmamaktadır.⁴²