EĞİTİM

A Agenda 21 resultou da “Cúpula dos Povos”, representação da sociedade civil e das ONGs ambientalistas, que se reuniu paralelamente à Conferência da ONU durante a Rio 92. O texto foi amplamente discutido antes da Conferência, em diversos países, de modo que o seu conteúdo chegou àquele evento já em redação semifinal. A oportunidade do evento possibilitou o seu aperfeiçoamento. Por isso, a Agenda 21 tornou-se de grande utilidade para a doutrina do Direito do Ambiente.

O ordenamento jurídico do ambiente leva em consideração, precipuamente, as elaborações legais e as diferentes fontes do Direito. Impõe-se considerar também a valia e a oportunidade de outras formulações científicas e técnicas, que muito têm contribuído para o aprimoramento dessa ordem jurídica, particularmente na regulamentação das leis e na normatização técnica.

Há, realmente, documentos que, se não possuem autoridade jurídica stricto

sensu, revestem-se de uma autoridade de outra natureza e adquirem peso específico no próprio ordenamento jurídico. É o que se passa, por exemplo, com textos oficiais da Organização das Nações Unidas (ONU) e de suas agências (OMS, OIT, Unesco e outras). Em muitos casos, eles se relacionam com o Direito Internacional; em outros, abordam questões de interesse específico de grupos de países ou de setores da comunidade internacional, como acontece com assuntos referentes ao desenvolvimento dos povos e às relações Norte-Sul.

É sabido, outrossim, que há documentos, como convenções e tratados, que implicam determinado grau de obrigatoriedade, na medida em que são formalmente subscritos por governos. Podemos lembrar a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, a Convenção Marco das Nações Unidas sobre

60 Mudanças Climáticas, a Convenção das Nações Unidas sobre a Biodiversidade etc.

Há documentos que têm o nítido caráter de diretrizes, como as Diretrizes de Montreal para Proteção do Meio Ambiente Marinho de Fontes Provenientes da Terra; a Estratégia Global de Abrigo para Todos até o Ano 2000; o Protocolo de Montreal sobre a camada de ozônio e os CFCs; o Código de Práticas para o Movimento Internacional Transfronteiriço de Lixo Radioativo, da Agência Internacional de Energia Atômica; os documentos da Unesco sobre Educação Ambiental; o controvertido Protocolo de Kyoto sobre o efeito estufa e as cotas de carbono etc.

Nesse extenso panorama documental encontramos a Agenda 21, peça de natureza programática, que foi oficializada por ocasião da “Cúpula da Terra”, quando se reuniu a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Trata-se de um texto assumido oficialmente pelos países representados naquele encontro mundial e, simultaneamente, pelo Fórum das Organizações Não Governamentais. Foi uma auspiciosa posição consensual que marcou a gênese e a edição da Agenda 21.

É natural que, em meio a tantos documentos oficiais e paraoficiais que surgem em todo tempo e lugar, haja uma indagação a respeito das propostas da Agenda 21.

Seu próprio preâmbulo afirma que ela tem como objetivo preparar o mundo para os desafios do século XXI. Se, de um lado, preconiza mudanças, de outro ela se apresenta com um caráter aglutinador, um marco referencial, seja na abordagem dos problemas, seja no seu equacionamento. Para tanto, deve ser considerada a sua condição de documento consensual que se liga diretamente a interesses internacionais e supranacionais. Vale reforçar que, na linguagem da Agenda 21, as considerações ambientais abrem caminho para o tratamento de questões socioeconômicas estruturais, e vice-versa.

Seu conteúdo é um conjunto amplo e diversificado de diretrizes que, no suceder-se dos vários capítulos, recorre frequentemente a outros textos das Nações Unidas, como os anteriormente citados.

61 É oportuno recordar que os documentos das Nações Unidas, mesmo aqueles mais empenhativos, somente gozam de obrigatoriedade após serem convertidos – no todo ou em partes – em instrumentos legais nacionais com toda a força do Direito. Isto só se viabiliza por meio da competente legislação de cada país. No caso do Brasil, país federativo, os Estados e Municípios poderão adotar políticas e legislar a partir das recomendações da Agenda 21, seguindo a União e prevalecendo a legislação mais restritiva, como se sabe.

Em seu conteúdo, a Agenda 21 resultou de relatórios, experiências e posicionamentos anteriores das Nações Unidas (tais são, por exemplo, o Relatório Dag Hamarskjold – “Por um outro desenvolvimento” – e o Relatório Brundtland, conhecido como Nosso Futuro Comum), enriquecidos por documentos e posições das ONGs do Meio Ambiente. Se, de um lado, é um texto de diretrizes, por vezes normativo, de cunho otimista e com uma abrangência até então pouco vista em textos congêneres, de outro lado ressente-se de generalidades – o que não é de estranhar em um documento tão amplo e consensual, dirigido a todos os povos, governos e nações.

Nela são tratadas, em grandes grupos temáticos, questões relativas ao desenvolvimento econômico-social e suas dimensões, à conservação e administração de recursos para o desenvolvimento, ao papel dos grandes grupos sociais que atuam nesse processo. São apontados, enfim, meios de implementação de planos, programas e projetos que visem ao desenvolvimento sustentável, ressaltando-se sempre os aspectos ligados aos recursos naturais e à qualidade ambiental. Aliás, pode-se dizer que a Agenda 21 é a cartilha básica do desenvolvimento sustentável.83

Entre as abordagens que merecem destaque encontram-se: estímulo à cooperação, seja internacional, seja dentro dos países; ênfase na gestão ambiental descentralizada- e participativa; valorização e incremento do poder local;

83 _{. A Agenda 21 é um documento extenso e alentado. Para dela se ter uma ideia básica, há textos}

resumidos, como o publicado pela Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo, com tradução elaborada pelo Ministério das Relações Exteriores. Todavia, para um conhecimento dos principais temas nela votados, pode ser consultada a obra já referida de José Carlos Barbieri.

Desenvolvimento e meio ambiente: as estratégias de mudanças da Agenda 21. 3. ed. Petrópolis: Vozes, 2000.

62 multiplicação de parcerias para o desenvolvimento sustentável; mudança de padrões de consumo e nos processos produtivos.

Quando trata dos meios de implementação, a Agenda 21 ressalta a promoção da consciência ambiental e o fortalecimento das instituições para o desenvolvimento sustentável, dando evidência a instrumentos e mecanismos legais internacionais.

Como não poderia deixar de fazer, apela fortemente para a consciência dos Poderes Públicos e da sociedade, no sentido de criarem ou aperfeiçoarem o ordenamento jurídico necessário à gestão ambiental num cenário de desenvolvimento sustentável.

A erradicação da pobreza, a proteção da saúde humana, a promoção de assentamentos humanos sustentáveis surgem como objetivos sociais de transcendental importância.

Mesmo restrita ao papel de diretrizes e a seu caráter suasório, a Agenda 21 é mais do que mero “código de boas intenções”. É referencial importante para podermos aferir dois aspectos essenciais de nossa gestão ambiental:

– ter uma pedra de toque para certificar-nos de que nossos esforços em prol do desenvolvimento socioeconômico, com a característica de sustentável, obedecem às salvaguardas impostas pela qualidade do meio ambiente, inspiradoras do Direito Ambiental;

– saber que nossas ações ambientais estão em sintonia com o que se procura realizar – e efetivamente se realiza – em outras partes do mundo, concluindo que não estamos isolados como se fôssemos franco-atiradores.

Colocada nestes termos, a implementação da Agenda 21 tem subsidiado legislações locais, estaduais, nacionais e, oportunamente, subsidiará um ordenamento jurídico internacional. Não se pode pensar reduzido e pequeno quando os problemas ambientais se colocam em escala planetária.

Para que tanto ideal não viesse a cair no vazio, previu-se uma avaliação dos resultados da Agenda 21, em 1997, a cargo da Assembleia-Geral da ONU. O Conselho Econômico e Social (Ecosoc) ajudaria a Assembleia-Geral na implementação desse documento supranacional, supervisionando a coordenação de todo o sistema através da Comissão para o Desenvolvimento Sustentável.

63 Houve, efetivamente, tentativas de vulto para avaliar os resultados da Agenda 21. No Rio de Janeiro, em março de 1997, realizou-se a Reunião Rio + 5 – cinco anos após a Rio 92 –, organizada pela sociedade civil. Sob os auspícios da ONU, reuniu-se em Nova York a “Cúpula da Terra”. A Conferência de Joanesburgo (Rio + 10) ocupou-se particularmente do desenvolvimento sustentável, com certo desalento depois da euforia da Rio 92. Por fim, a Rio + 20, realizada entre os dias 13 e 22.06.2012, cuidando também especificamente do tema, enfrentou preocupante frieza no cenário internacional, decorrentes das crises financeiras e econômicas que avassalaram o mundo desde 2008. Nesses encontros de cúpula foram repassados os avanços nas proposições da Agenda, restritos, porém, à posição dos países como tais, nada se aferindo dos poderes locais e seus compromissos com a efetivação das ações propostas.

A amplitude da Agenda 21 (ou seja, todo o planeta Terra) e a complexidade da problemática por ela tratada deixavam antever elevado grau de inadimplência. Em relação aos objetivos mensuráveis, foi possível detectar o não realizado. No que interessava a itens não quantificáveis, como diretrizes e ações políticas gerais, a avaliação foi também genérica e de metodologia complexa. Não obstante, houve avanços, mesmo que os mais céticos não queiram reconhecê-lo.

Sem dúvida, no Brasil e em outros países, há experiências bem-sucedidas. Mas a eficácia da Agenda 21 continua a depender do seu conhecimento e de sua penetração na opinião pública e nos programas de Governo, em todos os níveis. Há de incorporar letra e espírito das propostas em políticas e em instrumentos legais, de modo que a correção de desvios e defasagens na realidade social, assim como o incremento da qualidade ambiental e da qualidade de vida das populações, tornem-se possíveis dentro do que a Lei Maior do Brasil quer garantir para os seus cidadãos mediante o exercício de direitos e deveres.

A natureza mesma da Agenda 21, como documento programático e consensual de ampla abrangência, deixa claro que ela não se imiscui em questões jurídicas ou legais. Seu objetivo é subsidiar ações do Poder Público e da sociedade em prol do desenvolvimento sustentável.

Nesse sentido, entre os meios de implementação da Seção IV, o Capítulo 39 contempla a necessidade de instrumentos e mecanismos legais internacionais. Na verdade, suas propostas focalizam tanto o aperfeiçoamento da capacidade

64 legislativa dos países em desenvolvimento em vista da eficácia dos atuais acordos internacionais quanto o estabelecimento de prioridades para o futuro.

Na esfera interna dos países signatários de acordos internacionais, como na daqueles que subscreveram a Agenda 21, se uma legislação adequada não der suporte à implementação dos acordos, ou se não houver respaldo legal para políticas nacionais (políticas governamentais e políticas públicas) que visem ao desenvolvimento sustentável, todas as boas intenções se reduzirão ao pó das letras mortas. Nenhuma política ambiental poderá subsistir sem o suporte de uma legislação atual e eficaz.

Na esfera internacional, há necessidade de instrumentação legal suficiente, ao menos, para implementação de medidas indispensáveis a uma gestão ambiental em escala planetária, de caráter supranacional, mas com raízes no âmago das sociedades comprometidas ou interessadas. As instâncias supranacionais, ainda mais que as instâncias internacionais, carecem de definição e de bases sólidas, inclusive da vontade política dos países membros da ONU ou de blocos regionais.

Cabe ressaltar que não só os países em via de desenvolvimento carecem de instrumentos e mecanismos legais. Também os países desenvolvidos precisam curvar-se a esta carência, pois, do contrário, as relações Norte-Sul não se ajustarão, nem mesmo ante a ameaça de catástrofes planetárias.

Evidencia-se, assim, a necessidade mais ampla de foros de debates e discussão, sob o ponto de vista de legislação, para que se viabilize a elaboração de normas – principalmente no âmbito do Direito Internacional – visando à efetiva implantação de uma gestão ambiental na escala da Terra. Em outras palavras, o esforço legislativo eficaz contemplará o interior dos Estados-nações e a sua organização dentro de uma comunidade jurídica mundial.