Sancton (2005) faz uma análise do que chama de avanços significativos no que diz respeito à governança em áreas metropolitanas no Canadá. O autor lembra que, a despeito de seu vasto território, a população canadense está concentrada em um pequeno número de áreas urbanas não muito afastadas da fronteira com os Estados Unidos. No Canadá, a forma de governo de áreas urbanas é bem diferente da americana. O crescimento da população canadense restringe- se quase que exclusivamente a áreas urbanas e em torno de cidades e vilas, e os desafios para instituição de governança urbana são enormes, já que, como os Estados Unidos, o Canadá também é uma federação.
Cada uma das dez províncias canadenses tem uma jurisdição constitucional sobre governo municipal e cada uma faz uso dessa jurisdição de diferentes maneiras, fazendo com que seja quase impossível generalizar a respeito de um modelo aproximado de governança urbana
47 canadense. A principal diferença reside no fato de que as províncias canadenses são muito mais intervencionistas do que os estados federados americanos. As províncias canadenses são muito mais propícias a adotar legislações para estruturas municipais locais sem que haja aprovação explícita de conselhos e eleitores. A partir desse contexto, Sancton (2005) procura analisar as várias abordagens adotadas dentro do Canadá para os problemas de governança metropolitana nos últimos cinquenta anos, período de crescimento urbano excepcional, especialmente em áreas ao redor de cidades centrais.
As regiões metropolitanas canadenses são configuradas por uma agência do governo federal (Statistics Canada) e definidas como census metropolitan áreas (CMAs). A principal dificuldade na elaboração da lista de CMAs é com relação à região de Toronto, já que cinco CMAs de Toronto, Osahawa, Hamilton, Ktchener e St. Catharines-Niagara são áreas contíguas, formando uma contínua área urbana conhecida como Golden Horseshoe. A Constituição canadense atribui às províncias responsabilidade direta não somente pelas instituições municipais, mas também pela educação e cuidados de saúde, o que significa dizer que as mais importantes decisões institucionais dentro das regiões metropolitanas canadenses são tomadas no âmbito da jurisdição provincial. Em tese, o governo local pode definir a quantidade de recursos públicos para assuntos como educação e saúde nas províncias. No entanto, não pode interferir na legislação local.
O foco de pesquisa de Sancton (2005) são cinco avanços que o autor considera significativos para o desenvolvimento da governança metropolitana. O primeiro refere-se às anexações e fusões ocorridas de tal forma a ponto de não existir um governo municipal ou regional para a área metropolitana, como, por exemplo, são os casos de Calgary e Halifax, diz o autor. O segundo avanço diz respeito aos dois níveis de governo metropolitano, como é o caso dos governos metropolitano e regional em Ontário, o Corporation of Greater Winnipeg, e as comunidades urbanas em Quebec e em Ontário. O terceiro avanço considerado é a fusão de dois níveis de sistemas metropolitanos em uma única municipalidade, reunindo Winnipeg, Toronto, Ottawa, Hamilton, Montreal e Quebec City. O quarto consiste na separação de áreas metropolitanas, no caso Quebec e Montreal. Finalmente, o quinto avanço refere-se à criação de entidades flexíveis e inovadoras para a governança metropolitana, como os distritos regionais em British Columbia e a Comunidade Metropolitana de Montreal.
Sancton (2005) chega à conclusão de que é quase impossível generalizar a respeito de arranjos institucionais de governança nas áreas metropolitanas canadenses, pois há uma variação muito
48 grande de uma província para outra. Em algumas províncias, em especial em Ontário e Quebec, ocorreram debates intensos sobre divisão e fusões de limites municipais. Quebec, especialmente, parece ter saído desses debates prejudicada, pois as fusões resultaram em cisão de conselhos de aglomerados urbanos, levando a uma confusão e a um marasmo institucional que demandará anos de brigas e conflitos para ser resolvido, diz. Porém, diferentemente de Ontario em relação a Toronto, Quebec tem experimentado ao menos algum reconhecimento institucional e político da área maior que é a região de Montreal. Por sua vez, se as novas comunidades metropolitanas de Quebec podem experimentar alguma segurança institucional, nos distritos regionais em British Columbia, a questão institucional ficou em aberto. O fato é que, como observa Sancton (2005), a experiência canadense de gestão metropolitana, caracterizada pela diversidade de arranjos institucionais em anos recentes, significa que há muito ainda a ser apreendido.
As experiências de gestão metropolitana canadenses podem ser caracterizadas como tipicamente formais, a despeito de peculiaridades em cada uma, com a existência de forte rivalidade entre a esfera provincial e a cidade metropolitana. Isso acaba redundando em processos complexos e, às vezes, contraditórios de reestruturação institucional, com fusões e separações de municípios em regiões metropolitanas (RIBEIRO e KLINK, 2008). A província Toronto, por exemplo, até 1998, conviveu com uma estrutura metropolitana cuidando de serviços de interesse comum, como transportes públicos, habitação e saneamento, deixando às cidades metropolitanas funções municipais. Ao longo do tempo, também passou de treze para seis o número de cidades metropolitanas. Em 1998, uma decisão governamental centralizada e polêmica estabeleceu a fusão forçada entre as cidades metropolitanas, suprimindo o arranjo federativo e unindo as seis cidades (Toronto, North York, Scarborough, Etobicoke, York e East York) em uma só cidade: Toronto. O argumento principal foi o de redução de custos e aproveitamento de economias de escala. Por vários motivos, os indícios são de que essa fusão forçada desencadeou uma escalada de custos, segundo Ribeiro e Klink (2008). Já a região metropolitana de Montreal remete a uma situação ainda mais complicada que a de Toronto, pois na pauta da agenda metropolitana estão reunidos conflitos muito amplos que dizem respeito à relação de Quebec com a federação canadense.
Nos Estados Unidos, na opinião de Wilson (2007), por exemplo, a estrutura federalista proporciona uma base flexível ao encaminhamento de discussões sobre o problema da urbanização. Os governantes dos estados, a quem cabe constitucionalmente definir estruturas
49 de governança local, têm facilitado o surgimento de novas formas de governos locais, mas a importância das relações intergovernamentais no espaço metropolitano não pode ser muito enfatizada, pois as esferas federal e estadual governamentais afetam de diversas maneiras a governança de uma área metropolitana. Mais de 80% da população norte-americana vive em regiões metropolitanas, que refletem disparidades sociais e demográficas do país, mas que também geram ideias inovadoras para o governo dos espaços metropolitanos, se bem que longe
de tenderem para um padrão. “Em alguns locais, cidadãos aprovaram novas formas de governo
e em outros, os governos federal e estadual têm encorajado a colaboração e a coordenação” (WILSON, 2007, p. 279). Entretanto, em geral, questões sobre a gestão metropolitana têm sido tratadas e remediadas formalmente. Tensões no campo da representação política e da organização espacial dessas áreas parecem também indicar que mudanças mais profundas nos governos de metrópoles não virão tão cedo.
Numa linha parecida com a de Wilson (2007), Ribeiro e Klink (2008) caracterizam os arranjos de gestão e organização das regiões metropolitanas norte-americanas como relativamente frágeis, fruto da própria tradição americana fundamentada na autonomia local, que contribuiu para a proliferação de inúmeros governos e de um leque de diferentes tipos de autoridades locais. Essa organização fragmentada das regiões metropolitanas nos Estados Unidos da América, como explicam os autores, em referência a Stephens e Wikstrom (2000), remete a discussões dos anos 1920 entre a escola reformista e a vertente da escolha pública.
A primeira defendia a consolidação de uma estrutura institucional com capacidade de intervenção no território, porém, os teóricos da escolha pública defendiam estruturas fragmentadas, que pudessem, tanto estimular uma concorrência benéfica entre os governos locais (eficiência), quanto favorecer a proximidade entre administrador e cidadão (voz). A forte tradição associativista americana, testemunhada por Tocqueville (1972) já nos anos de 1830 e 1831, no embrião da formação da nação americana, parece ter influenciado fortemente em favor dos argumentos postos pelos teóricos da escolha pública, tendentes, por sinal, mais à competição do que à cooperação no que tange a uma visão federativa.
Nos Estados Unidos, no que tange à participação em organizações de governo metropolitano, ela varia de acordo com a forma de colaboração estabelecida e aparece mais por meio de eleição de representantes e funcionários. Essa participação de caráter representativo, entretanto, nem sempre vai se mostrar eficaz: a participação do cidadão dependerá da convocação, por parte do governo, de sua participação em audiências públicas. Outro desafio que se coloca é a construção
50 de uma identidade metropolitana que dê aspecto de legitimidade que se esperaria de um órgão governamental metropolitano. Para Wilson (2007, p. 98), “[...] a menos que os governos estaduais se tornem mais agressivos em termos de incentivar a colaboração metropolitana,
iniciativas mais ambiciosas de governança metropolitana continuarão raras”.