Kamu Denetçiliği Kurumunun Görev Alanı

Anayasa'nın 74. maddesinde “kamu denetçisinin idarenin işleyişiyle ilgili

şikâyetleri inceleyeceği” belirtilmek suretiyle, Kurum'un görev alanının çerçevesi

çizilmiştir. 6328 sayılı Kanun'un “Kurumun görevi” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında ise;

“Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”

şeklinde hüküm altına alınmak suretiyle de Kuruma “amaç” çerçevesinde görev tevdi edilmesi durumu söz konusudur. Fakat aynı maddenin 2. fıkrası birtakım hususları Kurumun görev alanı dışına çıkarmıştır. İlgili maddede Kurumun görev alanı dışında bırakılan konular şu şekilde sıralanmıştır (a.g.k.):

Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler ile resen imzaladığı kararlar ve emirler

Yasama yetkisinin kullanılmasına ilişkin işlemler, Yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin kararlar

Türk Silahlı Kuvvetlerinin sırf askerî nitelikteki faaliyetleri

Ayrıca, Kurum'un görev alanı, Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu uyarınca 28.3.2013 günlü, Mükerrer 28601 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Kurumun görevi” başlıklı 4. maddesinde de:

“Kurum; a) Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının, mahallî idarelerin, mahallî idarelerin bağlı idarelerinin, mahallî idare birliklerinin, döner sermayeli kuruluşların, kanunlarla kurulan fonların, kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşların, kamu iktisadi teşebbüslerinin, sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamuya ait kuruluşlar ile bunlara bağlı ortaklıklar ve müesseselerin, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının,b) Kamunun ortak, sürekli ve kamusal bir ihtiyacını karşılayan ve idarî düzenleme, denetim ve gözetim altında kamu hizmeti yürüten özel hukuk tüzel kişilerinin, her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarına ilişkin şikâyetleri inceler, araştırır ve önerilerde bulunur.”

şeklinde hüküm altına alınmıştır.

6328 sayılı Kanun'un, Kamu Denetçiliği Kurumu'nun görev tanımının yapıldığı, “Kurumun görevi” başlıklı 5. maddenin gerekçesine bakıldığında ise,

“Kurum, idarenin kötü, eksik veya yanlış işleyişiyle ilgili olarak yapılan şikâyetleri incelemek, araştırmak ve önerilerde bulunmakla görevlendirilmektedir. İdarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarının Kurumun görev alanına girmesi öngörülmektedir. Kurumun inceleme ve değerlendirmelerini, insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden yapması gerekmektedir. Ancak; Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler ile resen imzaladığı kararlar ve emirler, yasama yetkisinin kullanılmasına ilişkin işlemler, yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin kararlar ile Türk Silahlı Kuvvetlerinin sırf askeri nitelikteki faaliyetlerinin Kurumun görev alanı dışında olduğu belirtilmektedir.”(Karma Komisyonu, 276:7)

Kanun'da kamu denetçisinin görev alanı dışında tutulan hususların anayasal düzlemde dayanağı mevcuttur. Cumhurbaşkanı'nın işlemleriyle ilgili getirilen kısıtlanmanın, Anayasa'nın “sorumluluk ve sorumsuzluk hali” başlıklı 105. maddesinde:

“Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır, bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakan sorumludur. Cumhurbaşkanının resen imzaladığı kararlar ve emirler aleyhine Anayasa Mahkemesi dâhil yargı yerlerine başvurulamaz.”

şeklinde hüküm altına alınmıştır. Anılan anayasal zorunluluk nedeniyle Cumhurbaşkanı'nın bireysel işlemleri, Kurum'un görev alanı dışında tutulurken, Cumhurbaşkanının Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanan tüm kararları Kurum’un görev alanına girmektedir. Bu durum, Kurum’un, hükümetin tasarruflarına müdahale etme ve bu tasarrufların niteliği ve kalitesi hakkında değerlendirme yapma yetkisinin tek bir kişinin inisiyatifine bırakılması, açısından sakıncalı olduğu gerekçesiyle eleştiri konusu edilmektedir (Esgün, 1996:269). Bu eleştiriye katılmamakla beraber gerçekten de hükümetin gerçekleştirdiği tasarruflar aynı zamanda siyasi sorumluluğu da beraberinde getirdiği düşünüldüğünde, bağlayıcı karar alma yetkisine haiz olan yargı denetiminin görev alanı dışında tutulan hususların kamu denetçisinin görev alanına dahil edilmesinin birtakım anayasal tartışmaları da beraberinde getirmesi kaçınılmazdır. Ancak burada kurumun varoluş gayesini düşündüğümüzde, esas olan bireylerin hukukunun korunması ve kötü yönetimin önlenmesi olduğu için denetimsiz alanın mümkün olduğunca kısıtlı tutulmasının hukuk devleti anlayışına daha uygun olduğu düşünülmektedir. Neticede kurumun yargı organları gibi bağlayıcı bir karar alma yetisi ve hükümet tasarrufunu engelleme gibi bir durumu yoktur. Bu anlamda Kurum tarafından yapılan denetimin sadece bir durum tespiti olduğu söylenebilir. Hattı zatında inceleme ve araştırma neticesinde hakkaniyet çerçevesinde yapılan tespite ilişkin eleştiri ve tavsiyeleri dikkate almak yönetimin takdirindedir.

Yasama yetkisinin kullanılmasına ilişkin işlemlerin Kurum’un görev alanı dışında bırakılmasında ise bu işlemlerin hâlihazırda zaten anayasa yargısının denetimine tabi tutulmasının etkisi olduğu tartışmasızdır (Erhürman, 2000:171). Yasama yetkisinin kullanımı neticesinde çıkarılan kanun veya kanun hükmünde kararnamenin iptalinin hangi hallerde mümkün olduğu açıkça düzenlenmiştir.

Diğer yandan Kanun’da, yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin kararlar da Kurum’un görev alanı dışında bırakılmıştır ki, aksi halde Anayasa’da öngörülen yargı bağımsızlığının ihlali kaçınılmaz olacağından yargı kararlarının Kurum’un denetimi kapsamında olmaması gerekir (Erhürman, 2000:171). Yargı yetkisinin kullanımında hiçbir makam, kişi ya da kurumun emir, talimat veremeyeceği telkinde bulunamayacağı hatta görülmekte olan bir dava hakkında yasama meclisinde soru sorulamayacağı anayasal güvence altındadır.

Son olarak Türk Silah Kuvvetleri'nin ülkemizin dış güvenliğinden sorumlu olması hasebiyle sırf askeri nitelikteki faaliyetleri denetlenmesi kapsamında yapılacak inceleme ve araştırma güvenlik zafiyetine sebep olabilir. Tabi burada sırf askeri nitelikteki faaliyetlerin tanımı ve kapsamı çok net bir biçimde belirlenmesi oldukça önemlidir.

Yukarıda belirtilen kısıtlamalar dolayısıyla Kurum'un görev alanı, çalışmamızın başka ülkelerdeki uygulamalarından söz ettiğimiz bölümünde de görüleceği üzere, Avrupa’daki örneklerinden daha dar kapsamlı olarak, yasama, yargı ve askeri nitelikteki işlemler haricindeki faaliyetlerle sınırlandırılmıştır. Kaldı ki bu konu medyada da eleştiri konusu olmuştur.

Bu noktada bir hususun da altını çizmek gerekirse; Anayasa metninde belirtilen “idare” fonksiyonel anlamda idaredir, yoksa organik anlamda değildir. Yani konuyu kısaca izah edecek olursak, hem TBMM Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen idari nitelikteki işlem ve eylemler, hem de hâkim ve savcıların idari nitelikteki bütün işlem, eylemlerinin kamu denetçisinin görev alanında kabul edilmesi gerekecektir.

Kanun'un “kuruluş” başlıklı 4. maddesinde, “...Türkiye Büyük Millet Meclisi

Başkanlığına bağlı, kamu tüzel kişiliğini haiz, özel bütçeli ve merkezi Ankara’da bulunan Kamu Denetçiliği Kurumu kurulmuştur...”hükmüne yer verilmek suretiyle,

Kurum'un; meclise bağlı olması, mali özerkliğinin bulunması ve kamu tüzel kişiliğine sahip olması sağlanarak bağımsız faaliyet yürütmesi hedeflenmiştir (a.g.k.). Aynı Kanun maddesinde; Kurumun, Başdenetçilik ve Genel Sekreterlikten oluşacağı, Kurum'da bir baş denetçi ve beş denetçi ile genel sekreter ve diğer personelin görev yapacağı ve kurumun gerekli gördüğü yerlerde büro açabileceği düzenlenerek yerinden

yönetimi mümkün kılmış, merkezden yönetimin sakıncaları törpülenerek, etkin ve işlevsel bir kurumun ihdasına çalışılmıştır (a.g.k.).

6328 sayılı Kanunun 6. maddesinde ise, idarenin işlem ve eylemlerine karşı kişilerin kolaylıkla başvurabileceği etkin bir şikâyet mekanizması oluşturularak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu'nda; Baş Denetçiliğin, baş denetçi ve denetçilerden oluştuğu, baş denetçinin temsil ve yönetim görevinin olduğu hüküm altına alınmıştır (a.g.k.).

Ombudsman (kamu denetçisi), ulusal düzeyde, eyalet düzeyinde, mahalli idarelerde ve kamu teşebbüsleri gibi çeşitli alanlarda denetim görevi üstlenmek üzere kurulabildiği için ülkeler arasında farklı uygulamalara rastlanabilmektedir. Hatta ulusal düzeyinde üstünde uluslararası topluluklar düzeyinde de ombudsman kurumunun faaliyet gösterebildiğini bizzat çalışmamızın önceki bölümlerinde Avrupa Birliği Ombudsmanı örneğinde görmüştük (Tortop, 1998:3). Uluslararası düzeyde örgütlenen bir kurum olan ve 1992 yılında Maastricht’te imzalanan Avrupa Birliği Antlaşması çerçevesinde kurulan Avrupa Ombudsmanı, bizzat Avrupa Parlamentosu tarafından atanmakta ve Avrupa Adalet Mahkemesi ile aynı statüde konumlanmaktadır (Temizel, 1997:36). Avrupa Birliği bürokrasisinin hak ihlali teşkil edebilecek yanlış uygulamalarına karşı, vatandaşların hakkını korumayı hedefleyen Avrupa Ombudsmanı, ilk kez 1995 yılında atanarak faaliyete geçmiştir (Köseoğlu, 2010:37). Kamu Denetçiliği Kurumu'na ilişkin mevzuattan anlaşıldığı üzere ülkemiz uygulamasında Kurum'un gerek merkezi yönetimi, gerek mahalli yönetimleri kapsayacak şekilde ulusal düzeyde denetim faaliyeti yürütmesi öngörülmüştür.