KAPAS‹TEN‹N DE⁄ERLEND‹R‹LMES‹
C- DE⁄ERLEND‹RME
Neste item, não cuidaremos dos mecanismos de compensação em geral existentes no México, mas temos o propósito bem específico e delimitado de apontar tão somente mecanismos de compensação que tenham impacto direto na prestação de serviços de educação pública básica e média superior, com especial enfoque na potencial promoção de igualdade entre os entes federativos, nessa área.275
Antes de fazer um detalhamento desses mecanismos de compensação, entretanto, convém ressaltar que a observância da função de compensação é dever expressamente previsto na Constituição mexicana, e pode fundamentar, em sua ausência, a aplicação de sanções aos funcionários que não cumpram ou não façam cumprir as disposições relativas e o mesmo para todos aqueles que as infrinjam (art. 3, VIII c/c art. 73, XXV da CFM/1917).
É da competência do Congresso Nacional, conforme antecipado no item 3.4.1.1, acima, legislar com o fim de unificar e coordenar a educação em todo o país, editando as leis necessárias à distribuição conveniente do exercício da função educativa entre a União, os Estados-membros e os Municípios, à fixação das contribuições econômicas correspondentes a esse serviço público, além do estabelecimento das sanções aplicáveis aos funcionários que não cumpram ou não façam cumprir as disposições relativas e o mesmo para todos aqueles que as infrinjam (art. 3, VIII c/c art. 73, XXV da CFM/1917).
A CFM/1917 não disciplina claros mecanismos de compensação em matéria de educação pública básica e média superior, sendo esses mecanismos encontrados em âmbito infraconstitucional.
Segundo a LGE/1917, o Executivo federal deve realizar programas compensatórios por meio dos quais apoie, com recursos específicos, os governos dos Estados-membros com maiores atrasos educacionais, mediante a celebração de
275 O México é apontado por Costa (2008, p. 200) como um país no qual os sistemas de coparticipação
convênios276 em que se incluam parcelas de financiamento e ações específicas que os Estados-membros devam tomar, para reduzir e superar esses atrasos (art. 34, LGE/1993).277 No exercício de sua função compensatória, pode o Executivo Federal, ainda, prestar serviços de educação básica e normal de maneira concorrente aos outros entes federativos, desde que se trate de atividades que promovam maior equidade educativa e que se deem em caráter temporário (art. 35, LGE/1993).278
A Lei de Coordenação Fiscal (LCF), de 1978, por sua vez, estabelece, em seu art. 25, oito Fundos de Contribuições Federais, sendo o primeiro deles o Fundo de Contribuições para a Educação Básica e Normal.279 Esses fundos correspondem a recursos que a federação transfere aos Estados-membros, ao Distrito Federal e, quando for o caso, aos Municípios, para diversos fins específicos, estando seus gastos condicionados à execução e ao cumprimento dos objetivos que a lei prevê, para cada tipo de contribuição federal. O Fundo de Contribuições para a Educação Básica e Normal encontra-se detalhado nos artigos 26 a 28 da LCF/1978, não havendo um fundo específico para a educação média superior.
Os Estados-membros recebem recursos federais não transferíveis para os gastos com educação, devendo ser aplicados exclusivamente na prestação desses serviços (art. 25 da LGE/1993).
276 Não fizemos um levantamento para saber o volume de convênios celebrados na prática, mas Sergio
Cárdenas (2013), informa que os convênios, embora previstos em lei, não são muito utilizados na prática.
277 Artículo 34. Además de las actividades enumeradas en el artículo anterior, el Ejecutivo Federal
llevará a cabo programas compensatorios por virtud de los cuales apoye con recursos específicos a los gobiernos de aquellas entidades federativas con mayores rezagos educativos, previa celebración de convenios en los que se concierten las proporciones de financiamiento y las acciones específicas que las autoridades educativas locales deban realizar para reducir y superar dichos rezagos. La Secretaría evaluará los resultados en la calidad educativa de los programas compensatorios antes mencionados.
278 Artículo 35. En el ejercicio de su función compensatoria, y sólo tratándose de actividades que
permitan mayor equidad educativa, la Secretaría podrá en forma temporal impartir de manera concurrente educación básica y normal en las entidades federativas.
279 Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta Ley, respecto de la
participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta Ley, para los Fondos siguientes: I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal [...].
Conforme o art. 26 da LCF/1978280, por meio das contribuições do Fundo de Contribuições para a Educação Básica e Normal, os Estados-membros e o Distrito Federal receberão os recursos econômicos complementares que lhes permitam exercer as atribuições a si designadas de maneira exclusiva, nos artigos 13 e 16, respectivamente, da LGE/1993.
O art. 27 da LCF/1978281 elenca todos os elementos com base nos quais se
determinará, a cada ano, o montante do Fundo de Contribuições para a Educação Básica e Normal, envolvendo a utilização de fórmulas extremamente complexas que podem dificultar, a nosso ver, o controle do efetivo cumprimento do quanto previsto na lei. Além disso, a LGE preconiza que os governos dos Estados-membros devem se esforçar para fortalecer as fontes de financiamento da tarefa educativa e aumentar os recursos
280 Artículo 26. Con cargo a las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y
Normal que les correspondan, los Estados y el Distrito Federal recibirán los recursos económicos complementarios que les apoyen para ejercer las atribuciones que de manera exclusiva se les asignan, respectivamente, en los artículos 13 y 16 de la Ley General de Educación.
281 Artículo 27. El monto del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal se determinará
cada año en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente, exclusivamente a partir de los siguientes elementos: I. El Registro Común de Escuelas y de Plantilla de Personal, utilizado para los cálculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas con motivo de la suscripción de los Acuerdos respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por conceptos de impuestos federales y aportaciones de seguridad social; y II. Por los recursos presupuestarios que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal se hayan transferido a las entidades federativas de acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federación durante el ejercicio inmediato anterior a aquél que se presupueste, adicionándole lo siguiente: a) Las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese mismo ejercicio se hubieren autorizado con cargo a las Previsiones para el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, contenidas en el propio Presupuesto de Egresos de la Federación; b) El importe que, en su caso, resulte de aplicar en el ejercicio que se presupueste las medidas autorizadas con cargo a las citadas Previsiones derivadas del ejercicio anterior; y c) La actualización que se determine para el ejercicio que se presupueste de los gastos de operación, distintos de los servicios personales y de mantenimiento, correspondientes al Registro Común de Escuelas.
Sin perjuicio de la forma y variables utilizadas para la determinación del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, la distribución de la totalidad de dicho Fondo se realizará cada año a nivel nacional entre los estados, de acuerdo con la siguiente fórmula (optamos por não transcrever as fórmulas).
En caso de que después de aplicar la fórmula anterior haya sobrantes en el fondo, éstos se distribuirán entre todos los estados de acuerdo a su proporción de matrícula pública como porcentaje del total nacional; es decir, de acuerdo al segundo coeficiente de la fórmula. La fórmula del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal no será aplicable en el evento de que en el año que se calcula el monto de dicho fondo éste sea inferior al obtenido en el año inmediato anterior. En dicho supuesto, la distribución se realizará en relación con la cantidad efectivamente generada en el año que se calcula y de acuerdo al coeficiente efectivo que cada estado haya recibido del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal en el año inmediato anterior.
orçamentais, em termos reais, para a educação pública. Vale ressaltar que os Municípios não recebem recursos para a prestação de serviços educativos (CÁRDENAS, 2013).
O art. 28 da LCF/1978,282 por fim, determina que as autoridades educativas federal e dos Estados-membros e Distrito Federal se reúnam no mínimo uma vez por ano, com o objetivo de analisar alternativas e propostas que apoiem uma maior equidade e levem a uma melhor utilização dos recursos transferidos aos Estados-membros e Distrito Federal para a educação básica e, quando for o caso, a normal. Devem os Estados-membros e o Distrito Federal, nesse sentido, prestar as informações financeiras e operativas que lhes sejam requeridas por parte da autoridade educativa federal, a fim de que esta possa cumprir suas atribuições em matéria de planejamento, programação e avaliação do Sistema Educativo Nacional. Embora o artigo preveja reuniões no mínimo uma vez por ano, com o objetivo de analisar alternativas e propostas que garantam uma maior equidade e levem a uma melhor utilização dos recursos transferidos aos Estados- membros e ao Distrito Federal para a educação básica e, quando for o caso, a normal, a segunda parte do artigo dá a entender que a real função dessas reuniões é fazer com que os Estados-membros e o Distrito Federal prestem contas à autoridade educativa federal.
O Sistema Nacional de Coordenação Fiscal (SNCF) foi instituído na década de 1980, para a repartição de receitas entre a União, os Estados-membros e os Municípios, assim como a definição de responsabilidades concorrentes na administração, organização e execução de diversos programas, dentre os quais programas na área da educação. No entanto, esse sistema revela grandes deficiências, na medida em que o crescimento da arrecadação tributária federal não tem se refletido em maior participação dos Estados-membros e Municípios (RUÍZ FIERRO, 2008, p. 23, 28, 29). No México, o governo federal, além de arrecadar a maior parte da receita fiscal (acima de 70%), exerce controle estrito sobre o uso dessa receita pelos governos estaduais e municipais (COSTA, 2008, p. 199).
282 Artículo 28. Las autoridades federales y de las entidades federativas, tanto en materia educativa
como las responsables del ejercicio presupuestario, se reunirán con una periodicidad no mayor de un año, con el fin de analizar alternativas y propuestas que apoyen una mayor equidad e impulsen la mejor utilización de los recursos transferidos a las entidades federativas para la educación básica y, en su caso, normal. Para tal efecto, los gobiernos estatales y del Distrito Federal proporcionarán al Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Educación Pública, la información financiera y operativa que les sea requerida para el mejor cumplimiento de las atribuciones que en materia de planeación, programación y evaluación del Sistema Educativo Nacional, correspondan a la Federación.
A SEP, autoridade educativa federal, determina o montante da transferência federal aos Estados-membros com base em três elementos: a) despesas correntes comprometidas (valor irredutível), destinadas, principalmente, ao pagamento dos funcionários da educação (que envolvem negociações anuais com o SNTE); b) as prioridades setoriais inseridas nos programas federais, tais como programas de capital (compensatórios), para a qualidade, a introdução de novas tecnologias etc.; e c) os recursos destinados aos governos estaduais para infraestrutura na área de educação (BARBA CASILLAS; ZORRILLA FIERRO, 2008, p. 29). A situação dos vários Estados-membros é muito desigual, tanto em relação aos recursos totais disponíveis quanto com respeito aos recursos por aluno. Ademais, Ruíz Fierro (2008, p. 49) aponta como um problema o fato de a SEP não considerar, para o cálculo do montante a ser repassado da esfera federal para os Estados-membros, os distintos pesos que os diferentes Estados-membros têm na capacidade de negociação com o SNTE, que, conforme antecipado no item anterior, é muito forte no país.283 A crítica do autor, todavia, dirige-se, em realidade, à LCF/1978, por não considerar, em seu art. 27, essas questões.
Uribe (2012, p. 5; p. 18), em estudo do Banco Interamericano de Desenvolvimento, salienta a equidade como uma tarefa ainda pendente no México, país no qual fatores como a origem socioeconômica e a procedência geográfica continuam a determinar o acesso e a aprendizagem dos alunos. Os mais pobres sofrem com a escassez e a baixa qualidade de opções educativas, fazendo com que o sistema educativo atue como um reprodutor de desigualdades sociais. Um maior e melhor investimento e um novo marco de financiamento, associados a uma melhoria na qualidade e na transparência do gasto público, são apresentados como mecanismos essenciais para que as metas de acesso e a melhoria da qualidade do sistema da educação sejam atingidas.
A ausência de uma disciplina clara quanto aos critérios de financiamento da educação e do modo de distribuição dos recursos arrecadados é, sem dúvida, uma das deficiências do sistema fiscal mexicano. Ademais, a descentralização da prestação dos serviços de educação sem a concessão de poderes aos governos estaduais para a tomada
283 Segundo Sergio Cárdenas (2013) diversos Estados-membros consideram uma “luta perdida” a
de decisões sobre aspectos fundamentais, principalmente aqueles relacionados a recursos, é apontada como limitação da descentralização do sistema educacional mexicano (RUÍZ FIERRO, 2008, p. 50). A razão é que os Estados-membros figuram como meros executores de políticas federais, tendo a sua autonomia bastante reduzida em matéria de gestão própria dos seus assuntos tributários e financeiros, os quais servem de base material da autonomia financeira, conforme antecipado no item 1.1 do Capítulo 1.
Além do fundo previsto na LCF/1978, a autoridade federal assume um papel de compensação entre Estados e regiões para alocar mais recursos para as entidades com maior atraso educacional, por meio, por exemplo, do Programa de Redução do Atraso Educacional. Esse programa foi iniciado 1991, baseado em indicadores socioeconômicos, mas se restringiu a quatro estados primários. Outros programas compensatórios foram criados até o chamado Programa de Redução dos Atrasos em Educação Inicial e Básica - PAREIB. Esse programa se fundamenta numa combinação de indicadores socioeconômicos e educacionais por escola, procurando envolver os pais, autoridades, a comunidade local, e apoiar os professores, administradores escolares, pais e alunos dos três níveis da educação básica em todos os Estados do país (BARBA CASILLAS; ZORRILLA FIERRO, 2008, p. 30).
O marco institucional vigente para o financiamento educativo demonstra, segundo Uribe (2012, p. 25-28), limitações particularmente na educação básica, as quais se buscam superar nas medidas para o financiamento educativo, previstas entre 2012 e 2018. As limitações encontram-se no modo de distribuição de gastos entre a Federação e os Estados-membros, os quais aportam concorrentemente os recursos. Apesar disso, os recursos são investidos em um dos níveis educativos, em detrimento de outro. A doutrina reconhece a existência de problemas de desequilíbrio na distribuição de recursos entre os governos federais e estaduais (BARBA CASILLAS; ZORRILLA FIERRO, 2008, p. 35). De acordo com dados apresentados por Uribe (2012, p. xx), o governo federal foi responsável, em 2012, pelo financiamento de 75% da educação básica, 60% da educação média superior e 70% do ensino superior.
3.4.4 Mecanismos de colaboração
A colaboração entre os entes federativos se dará no exercício das suas competências concorrentes. Ressaltamos, na concorrência de atribuições entre União e Estados-membros mexicanos, quatro importantes matérias, em âmbito educacional: (i) a determinação e a formulação de planos e programas de estudo; (ii) o financiamento da educação pública e dos serviços educacionais; (iii) a coordenação e a unificação das atividades de ensino referidas na LGE/1993, por meio da celebração de convênios entre o Governo Federal e os governos de cada Estado-membro, com exceção daquelas de caráter privativo às respectivas Autoridades Educativas Federais e Locais; e (iv) a promoção e a prestação de serviços educacionais, distintos daqueles previstos como atribuição exclusiva, de acordo com as necessidades nacionais, regionais e estaduais.
É importante anotar que, segundo Costa (2008, p. 195, 202), “[...] o caso mexicano é o exemplo extremo de disjunção entre as definições constitucionais e o funcionamento efetivo das relações intergovernamentais”, havendo, na prática, instabilidade institucional nas relações intergovernamentais e um baixo grau de cooperação. Apesar da disjunção apontada, entendemos que, ao menos em matéria de educação pública básica e média superior, a CFM/1917 nos ajuda a compreender a forma como se dão essas relações.
O federalismo educacional no México, em seus contornos atuais, não dá lugar a uma verdadeira autonomia dos Estados-membros e Municípios, mas ao estabelecimento de um sistema de subordinação de funções, no qual a autoridade educativa federal se coloca como uma instância superior que não somente legisla sobre normas gerais, como também interfere de modo marcante em diversos assuntos que seriam, em tese, da competência material dos Estados-membros. Na suposta colaboração com a autoridade educativa federal, os Estados-membros e os Municípios não têm competência de decisão, na política educativa. Até mesmo a participação na definição dos conteúdos regionais a serem incluídos nos planos e programas de estudo para a educação pré- escolar, primária, secundária, normal e outras, para a formação de professores da educação básica, devem ser propostas à autoridade educativa federal (art. 13, II da LGE/1993). Quanto aos Municípios especificamente, embora a CFM/1917 e a LGE/1993 admitam a sua participação na prestação de serviços educativos, isso não se
verifica na prática, salvo raras exceções, não recebendo, os Municípios, recursos para a prestação dos serviços de educação.
Quanto à formação dos professores, a autoridade educativa federal coordena o Programa Nacional de Atualização de Professores Permanentes da Educação Básica em Serviço (PRONAP), um programa de âmbito federal que passou a operar em maio de 1996, com o objetivo de promover a atualização e a capacitação de professores em serviço. Paralelamente ao programa federal, cada Estado-membro tem buscado construir o seu próprio programa estadual de formação de professores (BARBA CASILLAS; ZORRILLA FIERRO, 2008, p. 34).
Se, por um lado, reconhecemos a importância da existência de uma linha para a condução da educação nacional, na medida em que a total independência dos Estados- membros na formulação de suas próprias políticas educativas poderia levar a 32 diferentes projetos, desvinculados uns dos outros, provocando uma atomização dentro da política educativa nacional (ABARCA MORENO, 2001, p. 39-40), por outro lado, observamos que uma atomização nesse sentido não é, necessariamente, um problema em si, em um Estado Federal. Retomando o argumento de Wildavsky (1988, p. 42), essas atomizações poderiam, inclusive, ser defendidas como necessárias à própria manutenção do sistema federal, que dependeria de variedade e diversidade.
4 O FEDERALISMO EDUCACIONAL NO BRASIL E NO MÉXICO
EM PERSPECTIVA COMPARADA
Diversos Estados organizados sob a forma federativa têm as desigualdades na educação básica pública entre os seus entes federativos como uma preocupação relevante. É possível verificar estratégias comuns em diferentes Estados federais no combate a essas desigualdades em termos de arranjos federativos? Em que diferem as estratégias de distintos Estados federais? É possível encaixar essas estratégias em um modelo teórico específico e bem definido de federalismo? Que possíveis repercussões essas estratégias têm o potencial de produzir na promoção da igualdade no direito à educação básica pública no país como um todo? Que avaliação valorativa podemos fazer dessas estratégias? O que o Brasil pode aprender com a experiência de outros países? Com o que o Brasil pode contribuir para outros países?
Buscaremos oferecer respostas às questões acima propostas a partir de uma análise comparativa entre Brasil e México. Para tanto, um ponto importante a ser considerado é o cuidado que devemos ter ao analisarmos a legislação de um país que tem um idioma oficial distinto do nosso. Esse é um desafio que não pode ser negligenciado, inclusive com relação à cultura jurídica de cada país. Assim, é fundamental conhecermos a interpretação dada por autores mexicanos ao tema proposto a partir de um estudo de “[...] direito comparado e não simplesmente a legislação comparada” (grifos no original) (ASCARELLI, 1945, p. 7). Isso porque, ao realizarmos estudos comparados precisamos estar atentos ao fato de que
[...] estamos cada vez mais frequentemente em relação com homens, com juristas que receberam uma formação diferente da nossa, não raciocinaram seguindo os mesmos métodos, empregam conceitos distintos dos nossos, possuem uma visão de mundo e uma concepção do direito diferentes das nossas (DAVID, 1996, p. 10).
Ainda em atenção aos imperativos de uma pesquisa de direito comparado, buscamos enfrentar nosso tema central a partir de uma breve contextualização histórica, observando, também, alguns aspectos das relações que se estabelecem entre as normas