Birincil Mevzuatta Azınlıklarla İlgili Düzenlemeler

AB hukukun kaynakları, birincil ve ikincil kaynaklar şeklinde bir ayrıma tabi tutulmaktadır.Birincil kaynaklardan maksat,kurucu antlaşmalar,kurucu antlaşmalarda değişiklik yapan antlaşmalar,Topluluklara katılın antlaşmaları ve hukukun genel ilkeleridir.İkincil kaynaklar ise AB organlarının,kurucu antlaşmaların verdiği yetkiye dayanarak çıkarmış oldukları, tüzükler, yönergeler, kararlar, tavsiyeler ile görüşlerden oluşmaktadır. AB’nin üçüncü ülkelerle ve diğer uluslar arası kuruluşlarla yaptığı antlaşmalar ile üye devletlerin kendi aralarında imzalanmış olan antlaşmalarında AB hukukunda özel bir yeri vardır.³⁰

AB’nin kurucu antlaşmaları, kurucu antlaşmalarda değişiklik yapan Maastricht, Amsterdam ve Nice antlaşmaları ile Avrupa Temel Haklar Şartı

30 Ercüment TEZCAN, AB Kurumlar Hukuku, Beta Yayınları, İstanbul, 2001, s:223-224. Ayrıntılı bilgi için bkz. TEKİNALP Gülören&Ünal, Avrupa Birliği Hukuku (2nci Baskı), (İstanbul: Basım Yayım Dağıtım A.S., 2000), 64-76; Nicholas MOUSSIS, Avrupa Birligi Politikalarına Giriş Rehberi, (çev.) Ahmet Fethi, (İstanbul: Mega Pres, 2004), 41-45; Altan HEPER, Avrupa s Hukuku ve Türkiye, (İstanbul: Avrupa-Türkiye Araştırmaları Enstitüsü, 1997), 56-61.

ve Birliğin 22 Haziran 1993 tarihinde yapılan Kopenhang zirvesinde aldığı ve Kopenhang Kriterleri olarak bilinen ve AB’ye katılmak isteyen ülkeler için standartları belirleyen kararları azınlıklara yaklaşımını genel çerçevesini oluşturmaktadır.

2.2.1.1. Maastricht Antlaşması

Resmi adı Avrupa Birliği Antlaşması olan Maastricht antlaşması 7 Şubat 1992 tarihinde imzalanmış olan ve 1 Kasım 1993’de yürürlüğe girmiştir. Antlaşmayla Avrupa Topluluğunu kuran antlaşmada çok önemli ve kapsamlı değişiklikler yapılmıştır. Üye devletler antlaşmanın başlangıç bölümünde ‘hürrİyet, demokrasi, insan hakları ve temel özgürlükler ile hukukun üstünlüğü’ prensiplerine bağlılıklarını vurgulamışlardır.³¹

G(37) maddesi ile ATA’ya on ikinci bölüm olarak kültür bölümü eklenmiştir. Bölüm içerisinde yer alan 151’inci maddeye göre; Topluluk, ulusal ve bölgesel çeşitliliklerine saygı göstererek üye devletlerin kültürlerinin yaygınlaşmasına katkıda bulunacaktır. Avrupa halklarının kültür ve tarihlerinin tanınması ve yaygınlaştırılması, Avrupa seviyesinde önemli olan kültür değerlerinin muhafazası ve korunması, ticari nitelikte olmayan kültürel alışveriş, görsel, işitsel, artistik ve edebi eserlerin yaratılması konularında üye ülkeler arasındaki işbirliği teşvik edilecek ve desteklenecektir.Kültür alanında üçüncü ülkeler,uluslar arası örgütler ve özellikle AK ile işbirliği yapılacaktır.Bu maddede doğrudan azınlıklardan ve azınlık kültüründen bahsedilmektedir.Avrupa halkları terimi azınlık haklarını da kapsadığından azınlıkların korunması konusu ilk kez dolaylı da olsa kurucu antlaşmada yer almıştır.

ABA’nın 11’inci maddesinde; BM şartı,Helsinki Nihai Senedi ve Paris Şartı ilkelerine uygun olarak,barışın korunması ve uluslar arası güvenliğin güçlendirilmesi,demokrasi ve hukuk devleti ile insan haklarına ve temel

31 Çiğdem NAS, “Avrupa Parlamentosu, Etnik Azınlıklar ve Türkiye”, Faruk SÖNMEZOĞLU (der.), Uluslararası Politikada Yeni Alanlar, Yeni Bakışlar, Der Yayınları, İstanbul, 1998, s:389.

özgürlüklere saygının geliştirilmesi ve güçlendirilmesi bu politikanın amaçları arasında sayılmaktadır.Avrupa halkları terimi azınlık haklarını da kapsadığından azınlıkların korunması konusu ilk kez dolaylı da olsa kurucu antlaşmada yer almıştır.

Maastricht Antlaşması, Avrupa kültürlerinin devam eden farklılıklarını garanti etmekten söz ederek ilk kez, dolaylı da olsa azınlıkların korunması Bunun haricinde, Antlaşmanın 6’ncı ve 14’üncü maddeleri azınlıkları ilgilendirmektedir.³² 6’ncı maddede; İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunması Avrupa Konvansiyonuna atıf yapılarak, üye devletlerin ortak ilkeleri olan hürriyet, demokrasi, insan hakları ve temel özgürlüklere ve hukukun üstünlüğü ilkelerine saygı gösterileceği hükme bağlanmıştır. Birliğin, üye devletlerin ulusal kimliklerine saygı göstereceği de ayrıca belirtilmiştir.

14’üncü maddede ise; “cinsiyet, ırk, renk, dil, din, siyasi ya da diğer görüş farkı, ulusal ya da sosyal köken, ulusal azınlıkla ilişkili olma, mülkiyet, doğum ya da diğer statü farkına dayalı ayrımcılık yapılmaması” hususu güvence gerekliliğine işaret etmiştir. Antlaşmanın F/1 maddesinde, Birliğin demokrasilerden meydana geldiği ve temel insan haklarına saygının üyelik için bir ön koşul olduğu vurgulanmıştır. Antlaşmanın 128’inci maddesinde ise;

“topluluğun ulusal ve bölgesel çeşitliliğe saygı gösterirken, üye devletlerdeki kültürlerin gelişmesine katkıda bulunacağı” hükmü yer almaktadır.³³ 1992 Maastricht Antlaşması ile etnik ve dinsel kimlikler açısından getirilen yeniliklerden bir tanesi de bu antlaşma ile kurulan Bölgeler Komitesidir.³⁴84 Komite ile yerel ve bölgesel yönetimler, AB politikalarının oluşumunda giderek daha büyük rol oynamaya başlamışlardır. Böylece ulusal azınlık yönetimleri “üçüncü seviye” entegrasyonu oluşturmaya başlamışlar, birinci ve aynı zamanda üst seviyede AB yönetimi bulunmakta, ikinci seviye yönetimde

32 Haluk GÜNUĞUR, Avrupa Birliği’nin Kurucu Antlaşmaları, Eko Yayınları, Ankara 2005, s:79.

33Ayşe Özkan DUVAN, Avrupa Birliği ve Azınlık Hakları…, s:196,197.

34 Bölgeler Komitesinin üyeleri üye devletler tarafından tavsiye edilmekte ve Konsey tarafından dört yıllık bir görev süresi için tayin edilmektedir. Ayrıntılı bilgi için bkz: Tove H. MALLOY, “National Minority Regions in the Enlarged European Union: Mobilizing for Third Level Politics”, European Centre for Minority Issues, Working Paper, Sayı 24, Temmuz 2005, s:6.

üye devletler bulunmakta ve yeni ortaya çıkan üçüncü seviye yönetimde de bölgeler yer almaktadır.

2.2.1.2. AMSTERDAM ANTLAŞMASI

Amsterdam Antlaşması 2 Ekim 1997 tarihinde imzalanarak,1 Mayıs 1999 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Antlaşma soğuk savaş sonrasında Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinde meydana gelen değişiklikler neticesinde ,AB’nin Avrupa güvenliğinin sağlanmasında azınlıkların rolü konusundaki algılamasının değiştiğinin göstergesidir.

Amsterdam Antlaşması ile ABA’ya 7’ci madde eklenmiştir.Bu maddeyle üye devletlerden birinin ABA m.6(a)’da yer alan hürriyet,demokrasi,insan hakları ve temel özgürlükler ile hukukun üstünlüğü prensiplerine aykırı davranması durumunda,konseye gerekli yaptırımları uygulama yetkisi tanınmıştır.³⁵

Konsey bu maksatla devlet ve hükümet başkanlarının bir araya gelmesiyle toplanarak,üye devletlerin üçte birinin veya Komisyonun önerisi üzerine ve Avrupa Parlamentosunun onayını almayı müteakip,ilgili üye devlet hükümetini gözlemlerini sunmak üzere davet ettikten sonra,üye devletin yukarıda belirtilen ilkeleri,ciddi ve sürekli olarak,ihlal edip etmediğine karar verecektir.³⁶Konsey bu kararını oybirliği ile almak zorundadır.

Konsey bir üye devlet tarafından söz konusu ilkelerin ihlal edildiğine karar verdiği takdirde ,ATA madde 7’de belirtildiği şekilde;nitelikli çoğunluk esasına göre karar almak şartıyla,ABA’nın ihlali yapan devlete uygulanmasından doğan bazı hakları askıya alabilir.Aleyhinde karar alınan üye devletin Konseyde oy kullanma hakkına kısıtlama getirebilir.Bu kararı alırken Konsey,askıya almanın gerçek ve tüzel kişiler üzerinde doğuracağı sonuçları göz önünde bulundurur ve ihlalde bulunan devletin hükümet

35 Füsun TÜRKMEN, “Avrupa Birliği ve İnsan Hakları”, Beril DEDEOĞLU (der.), Adım Adım Avrupa Birliği, s:133.

36 TÜRKMEN, a.g.e., s:134.

temsilcisinin oyunu dikkate almaz.Konsey tarafından tedbir alınması durumunda dahi o devletin antlaşmadan doğan yükümlülükleri geçerli olmaya devam edecektir.³⁷

Amsterdam Antlaşması’yla ABA’da bir başka değişiklik de 49’uncu maddede yapılmış ve m 6(1)’de yer alan ‘hürriyet,demokrasi,insan hakları ve temel özgürlükler ile hukukun üstünlüğü’ prensiplerine ve AİHS’de yer alan güvence altına alınmış olan temel haklara saygı duyan her Avrupa devletinin Birlik’e üye olmak için başvuruda bulunabileceği belirtilmiştir.

Amsterdam Antlaşması’yla ATA’nın 13’üncü maddesinde de değişiklik yapılarak,cinsiyet,ırk ve etnik köken,din veya inanç,engellilik,yaş veya cinsel konuma dayanan ayrımcılıkla mücadele etmek için Konseye uygun girişimlerde bulunma yetkisi verilmiştir. Konsey bu yetkisini kullanırken ATA tarafından tanınan yetkilerin içinde kalacak,Komisyonun önerisi üzerine ve Avrupa Parlamentosuna danıştıktan sonra,oybirliği ile karar alacaktır.³⁸

Böylece Amsterdam Antlaşmasıyla bir taraftan,ABA’da yer alan prensipleri ihlal eden devletler için yaptırım uygulanması hüküm altına alınırken,diğer taraftan da Birlik’e yeni katılacak ülkelerin üyeliğe kabulünde hürriyet,demokrasi,insan hakları ve temel özgürlükler ile hukuki bir şart olarak kabul edilmiştir. Bu nedenle insan hakları ve temel özgürlüklerini ihlal eden bir ülkenin üyeliğe kabulü hukuken mümkün değildir.

Amsterdam antlaşması AB kapsamında insan haklarının korunması açısından atılmış adımların içinde en önemlisi olarak nitelendirilmektedir.

2.2.1.3. Nice Antlaşması

26 Şubat 2001 tarihinde imzalanarak 2003 yılında yürürlüğe giren Nice Antlaşması ile ABA’da değişiklikler yapılmıştır.7’inci maddede yapılan değişiklikle; 6’ncı maddede yer alan prensiplerin ciddi biçimde ihlal edilmesi

37 Cenk BOLAYIR, Amsterdam Antlaşması, İstanbul: İktisadi Kalkınma Vakfı, 2000), 96.

38 KARLUK, Rıdvan(2005), Avrupa Birligi ve Türkiye, Sekizinci Bası, Beta Yayınları, İstanbul.s.36

riskinin bulunduğu durumlarda,üye ülkelerin üçte biri ile parlamentonun onayını alarak,Konseye harekete geçme yetkisi tanınmıştır.³⁹

Nice Antlaşmasının birinci maddesiyle yapılan değişikliğe göre;Konsey önce söz konusu üye devletin görüşlerini dinleyecek,bağımsız kişilerden oluşacak bir gruptan,makul süre içerisinde,konu hakkında rapor hazırlamalarını isteyecek ve bundan sonra ihlal riskinin bulunup bulunmadığına karar verecektir.Konseyin bu kararı 4/5 oy çokluğu ile alması gerekmektedir.Böylece henüz temel hak ve özgürlükler ihlal edilmeden,ciddi biçimde ihlal edilme riskinin ortaya çıkmasıyla Konseyin harekete geçerek gerekli tedbirleri alması sağlanmış olmaktadır. ABA 46 madde gereğince, Konsey tarafından kararın verilmesini müteakiben,bir ay içerisinde hakkında karar alınan devlet tarafından bir talepte bulunulması durumunda,ATAD konseyin vermiş olduğu kararı şekil şartlarına uyulup uyulmadığı hususunda denetleyebilecektir.Ancak ATAD’ın yerindelik denetimi yapma yetkisi bulunmamaktadır.⁴⁰

Nice Antlaşması’na göre üçüncü ülkelerle ekonomik,mali ve teknik işbirliğinde uygulanacak politikanın,demokrasiyi ve hukukun üstünlüğünü,insan haklarına ve temel özgürlüklere saygıyı geliştirip güçlendirmesi gerekmektedir.