Avrupa Birliği Anayasası

Nice antlaşmasıyla başlayan Avrupa Birliği için bir anayasanın hazırlanması süreci Aralık 2001 tarihli Laeken Zirvesi’nde noktalanmış ve ilk anayasa taslağı 18 Temmuz 2003 tarihinde ortaya çıkmıştır. 28 Şubat 2002 tarihinde faaliyete geçen 105 üyeli bu Konvansiyon, Avrupa parlamentosu ve Komisyonu temsilcileriyle üye devletlerin ve aday ülkelerin meclis ve hükümet temsilcilerinden oluşmuştur.Konvansiyon 16 aylık bir çalışmadan sonra hazırlamış olduğu taslağı 20 Haziran 2003 tarihinde Selanik’te yapılan AB devlet ve hükümet başkanları zirve toplantısına sunmuştur. Taslak anayasa üye devletler arasında tartışmalara neden olmuş ve 4 Ekim 2003’te Roma’da düzenlenen hükümetlerarası konferansta, daha sonra 12 -13 Aralık 2003 tarihli Brüksel Zirvesi’nde anayasa taslağı üzerinde görüş birliğine varılamamıştır.

17-18 Haziran 2004 tarihlerinde Brüksel’de yapılan AB Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde kabul edilen Avrupa İçin Bir Anayasa Oluşturan Antlaşma ya da diğer adıyla AB Anayasası’nın çeşitli maddelerinde de konu ile ilgili olarak düzenlemeler bulunmaktadır.⁵²

Anayasa 4 bölüm ve 465 maddeden oluşmaktadır.Anayasa ile;ABA ve AB Temel Haklar Şartı birleştirilmiştir.Böylece daha önce üye devletlerin bir beyanı niteliğinde olan ve bağlayıcı olmayan AB Temel Haklar Şartı’nda yer alan hususlar anayasa hükmü olarak bağlayıcı nitelik kazanmıştır.Bu nedenle

50 Karar metni için bkz: Avrupa Konseyi Parlamenterler Asamblesi Resmi Web Sitesi http://www.htmh.hu/documentumok/rec1201.htm, 21 Ekim 2009.

51 DUVAN, Avrupa Birliği ve Azınlık Hakları…, s:199.

52 AB Anayasası’nın İngilizce tam metni için bkz: http://www.europa.eu.int/constitution/download/

print_en.pdf, 27 Ağustos 2009.

Anayasa’da yer alan azınlıkları ilgilendiren hükümlerin incelenmesi gerekmektedir.⁵³

Birliğin tanımı ve amaçları adını taşıyan birinci bölüm birinci başlıkta yer alan 2’inci maddede ‘’Birliğin değerleri’’ açıklanmaktadır. Bu madde azınlıklar açısından önem taşımaktadır.Birliğin,insan onuruna saygı,özgürlük,demokrasi,eşitlik, hukuk devleti ve azınlıklara mensup kişilerin haklarını da içeren insan haklarına saygı değerleri üzerine kurulduğu belirtilirken,azınlık hakları özellikle vurgulanmıştır.AB anayasası 4 bölümden oluşmaktadır.Temel haklar ve Birlik vatandaşlığı ile ilgili hükümlerin yer aldığı birinci bölüm ikinci başlık 9’uncu madde de;Birliğin,Anayasa’nın II’nci bölümünü oluşturan AB Temel Haklar Şart’ında ortaya koyulan hakları,özgürlükleri ve ilkeleri tanıdığı ve AİHS’ne katıldığı belirtilmektedir.

AİHS’de yer alan ve üye devletlerin ortak olan anayasal geleneklerinden kaynaklanan şekliyle temel hakların AB hukukunun genel ilkelerini oluşturduğu kabul edilmiştir.AB Temel Haklar Şartı’nın Anayasaya ithal edilmesi ve AİHS’ne Birliğin katılmasıyla üye devletler için her iki belgede yer alan hükümlere uymak,kendi tercihlerinin dışında anayasal bir zorunluluk haline gelecektir.Herhangi bir devlet tarafından bu hükümlerin ihlal edilmesi durumunda,aynı zamanda Anayasa hükümleri de ihlal edilmiş olacağından,ihlalde bulunan devlete yaptırım uygulanabilecektir.Dava açılması durumunda ATAD bu davalara bakabilecektir.Ayrıca AİHS’nin uygulanmasında AİHM’nin kararlarının ve yıllar içerisinde oluşturduğu içtihatlarının da dikkate alınması gerekecektir.⁵⁴

Dokuzuncu başlıkta Birlik üyeliği ile ilgili hususlar düzenlenmiştir.Elli sekizinci maddeye göre;Birliğe üye olmak isteyen ülkelerin;Birinci bölüm madde 1-2’de yer alan insan onuruna saygı,özgürlük,demokrasi,eşitlik,hukuk devleti ve azınlıklara mensup kişilerin haklarını da içeren insan haklarına saygı değerlerini kabul edip uygulamaya geçirmiş olmaları gerekmektedir.Bu

53 Enver BOZKURT, Mehmet ÖZCAN, Arif KÖKTAŞ, Avrupa Birliği Temel Mevzuatı, Asil Yayın Dağıtım, Ankara 2005, s:13, 52-53, 54.

54 Avrupa İçin Bir Anayasa Oluşturan Antlaşma, Ankara Barosu Başkanlığı, İnteks Basım Yayın, Ankara 2004, s:7-253.

değerlerle ilgili problemleri olan ülkelerin üyeliği ise bu maddeyle imkansız hale gelecektir.

Elli dokuzuncu maddede,bu değerlere uygun davranmayan üye devletlerin üyelikten kaynaklanan haklarının askıya alınması usulü düzenlenmiştir.Öngörülen usul Nice antlaşmasıyla uyumludur.Yalnızca nitelikli çoğunluk hesabı değiştirilmiştir. Buna göre 59’uncu madde kapsamında alınacak kararlar için; nitelikli çoğunluk karara katılan devletlerin nüfuslarının en az %75’ini içermesi koşuluyla, konsey üyelerinin en az

%72’sidir. Konseyin Komisyon veya Birlik Dışişleri Bakan’ın bir önerisini esas alarak hareket etmesi durumunda ise nitelikli çoğunluk, katılımcı ülkelerin nüfusunun en az %65’ini temsil edecek şekilde, Konsey üyelerinin en az %55 olacaktır. Aynı konuda Avrupa Parlamentosu ise, kendi üyelerinin çoğunluğunu temsil edecek şekilde, oy verenlerin üçte iki çoğunluğuna göre hareket edecektir.

Özetlemek gerekirse, Temel Haklar Şartı’nın ikinci bölümünü oluşturan, Birliğin Tanımı ve Amaçları başlıklı bölümün Anayasanın I.

Bölümünü oluşturduğu, bu bölümde “Birliğin, insan onuruna saygı, özgürlük, demokrasi, eşitlik, hukuk devleti ve azınlıklara mensup kişilerin haklarını da içeren insan haklarına saygı değerleri üzerine kurulduğu” hususlarının belirtildiği öğrenilmiştir. Bunun haricinde, Anayasanın 4’üncü maddesinde;

Anayasanın uygulama alanında “vatandaşlık gerekçesiyle yapılan her türlü ayrımın yasak olduğu”, 5’inci maddesinde de “Birliğin, bölgesel ve yerel özerk idareler dahil olmak üzere, üye devletlerin siyasi ve anayasal ve siyasal temel yapılarının özünde var olan ulusal kimliklerine ve Anayasa karşısında üye devletlerin eşit olduğuna saygı göstereceği” hususu hükme bağlanmıştır.

80’inci maddede herkesin kanun önünde eşit olduğu vurgulanırken, onu tamamlayan 81’inci maddede cinsiyet, ırk, ten rengi, etnik veya sosyal köken, genetik özellikler, dil, din veya inanç, siyasi veya herhangi başka bir görüş, bir ulusal azınlığın üyesi olma, mülkiyet, doğum, özür, yaş veya cinsel tercih gibi gerekçelere dayanan her türlü ayrımcılığın yasak olduğu belirtilmiş,

82’inci maddede de Birliğin, kültür, din ve dil çeşitliliğine saygı göstereceği ifade edilmiştir.⁵⁵

Söz konusu anayasa metni, 29 Ekim 2004 tarihinde üye devletlerin hükümet veya devlet başkanları tarafından Roma’da imzalanmış, ancak üye devletlerin kendi iç hukuk düzenlemelerindeki aksaklıklar ve 2005 yılında Fransa ve Hollanda’daki referandumda reddedilmesi dolayısıyla yürürlüğe girememiştir. ⁵⁶Aralık 2007 ayında Lizbon Zirvesinde kabul edilen ve AB’nin yeni Anayasa taslağı olarak tabir edilen Lizbon Antlaşması (Reform Antlaşması)’nda Temel Haklar Şartı ayrı bir metin olarak düzenlenmiştir.Söz konusu metnin, üye ülkelerin 2008 yılı içerisinde onaylamaları durumunda 2009 yılında yürürlüğe girmesi planlanmaktaydı. .Bu bağlamda;16 üye devlet bu Anayasanın ulusal parlamentolarda onaylanmasını uygun görürken, aralarında Almanya, Fransa, İngiltere, İrlanda, Danimarka, İspanya ve Portekiz’in yer aldığı 9 ülke Avrupa Anayasasını referanduma sunma yolunu tercih etmişlerdi.⁵⁷Anayasanın yürürlüğe girmesi için üye devletler tarafından onaylanması gerekmektedir. Tüm bu gelişmeler üzerine AB yetkilileri ve devlet başkanları,kabul sürecinin askıya alındığını açıkladılar.

Avrupa Birliği Anayasasının temel prensip ve ilkeleri;⁵⁸ Anayasa’nın Başlangıç kısmını orijinal Yunancasıyla süsleyen ve bu anlamda medeniyet köklerinden birine de gönderme yapan ‘’Anayasamıza…Demokrasi adı verilir;

çünkü iktidar azınlığın değil,çoğunluğun elindedir.’’sözleriyle başlamaktadır.Birliğin temel kuruluş amacı,üye devletler arasında ‘’ortak bir gelecek kurmak’’tır ve bu amaca ulaşabilmek için yetki devri söz konusudur.

Üye devletler, anayasa ile belirlenen sınırlar içinde,ulusal yetkilerden bir kısmını Birliğe devredecektir.Yani kısmı bir egemenlik devri söz konusudur.Ayrıca Birliğin amaçları 3.maddede oldukça ayrıntılı olarak ortaya konulmuştur. Bunlar:barış,ulusların refahı,serbest rekabetin olduğu tek bir

55POLATOĞLU, a.g.e., s:171.

56 ÇAVUŞOĞLU, a.g.e., s:23.

57 ARSAVA, a.g.e., s:41-45.

58 Mehmet ÖZCAN, “Lizbon Antlaşması ile AB Nereye Kadar?”, (Erişim) www.usak.org.uk/

junction.asp?mod=articles&st=PrintAricleDetail&id=286&lm=58649JLFD0932&ln=TR, Aralık 2008.

Pazar,iç sınırların kaldırılması,istikrarlı bir şekilde ekonomik büyüme,sosyal bir piyasa ekonomisine dayalı sürdürebilir bir kalkınma,dayanışma,kültür ve dilde çeşitlilik,diğer ülkelerle ilişkiler,bilimsel ve teknolojik ilerlemeyi teşvik,uluslar arası hukuka saygı ile özgürlük,güvenlik ve adalet alanının oluşturulmasıdır.

Birlik; insan onuruna saygı,özgürlük,demokrasi,eşitlik,hukuk devleti ve azınlıklara mensup kişilerin haklarını da içeren insan haklarına saygı değerleri üzerine kurulmuştur.2.maddede belirtilen bu değerler sıralamasında

‘’insan onuru’’ başta gelmektedir.Diğer devletler ise çağdaş bir yaşamın olmazsa olmaz koşullarıdır.Eğer bir üye devlet,AB temel değerlerini ciddi şekilde ihlal ederse,diğer üye devletler nitelikli çoğunluk ile üyeliği askıya alma kararı alabileceklerdir.AB’nin temel inancı,’’farklılık içinde birliktelik’’

olarak ifade edilmektedir.Birliğin sembolleri ise:birliğin bayrağı,milli marşı,para birimi ve günü 9 Mayıs olarak sıralanmaktadır.

Birliğe üye devletlerin vatandaşları aynı zamanda bir üst kimliğe sahiptirler.Bu üst kimlik,’’Avrupa vatandaşlığı’’dır.Bu anayasada başta din ve vicdan özgürlüğü olmak üzere,medeni ve siyasi haklar geniş biçimde yer almaktadırlar.Kültürel,dilsel ve dini çoğulculuk da temel haklar içinde düzenlenmiş bulunmaktadır.İşçilerin sosyal güvenlik hakkı,çevrenin korunması ve kişilerin onların yararını gözetecek bir yönetim altında yaşama hakkı da bu anayasayla düzenlenmiş hükümler arasındadır.Bu anayasa AB’ye Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne taraf olma yetkisi vermektedir.Bu yetkilendirme aynı anda iki mesaj vermiş olmaktadır:Birincis,AB’nin bir uluslar arası hukuk kişisi olarak sahip olduğu hak ve yetkilerin genişlediği ifade edilmiş olmaktadır;ikincisi AB,insan haklarına verdiği önemi bir kez daha teyit etmiş olmaktadır.⁵⁹

Bu anayasa ile AB’nin sahip olduğu tüzel kişilik daha fazla güçlendirilmiş ve etkinleştirilmiştir.AB’nin sahip olduğu birçok yetki,adeta bir devlet gibi tescillenmiş olmaktadır.Zaten bu anayasayla,görev süresi iki

59 Metin için bkz: Minority Rights Handbook: Latvian Human Rights Quarterly 1998, Human Rights Istitute of University of Latvia, Faculty of Law, s:77-78.

buçuk yıl olacak bir Avrupa Konseyi Başkanlığı ve dışişleri Bakanlığı makamlarının ihdas edilmiş olması,bunun bir göstergesidir.Anayasa,AB’nin daha demokratik bir yapıya sahip olabilmesi için Avrupa Parlamentosunun gücü artırılmıştır.Avrupa yasaları ve Avrupa çerçeve yasaları yasama faaliyetleri olup,Komisyon’un önerileri temel alınarak,Avrupa Parlamentosu ve Konsey tarafından ortaklaşa kabul edilmektedir.Avrupa Birliği üye devletler arasında müşterek siyasi dayanışmaya,genel çıkar konusu olan hususların belirlenmesine ve Üye devletlerin faaliyetlerinin daima artan bir biçimde aynı noktaya doğru yönelmesini sağlamaya dayanan, ortak bir dış güvenlik politikası yürütecektir.

Anayasa, bir çok uluslar arası sözleşmelere gönderme yaparak,Temel hak ve özgürlüklere ilişkin anlaşma hükümlerinin Avrupa Birliği’nce de geçerliliğini teyit edilmektedir.Birlik yasaları ile ulusal yasalar ve uygulamalara uygun olarak,Herkes işyeri kurma ve işletme özgürlüğüne sahiptir. Ki bu özgürlük türü , bundan önceki uluslar arası düzenlemelerde açıkça yer almamıştır. AB anayasası giderek temel hak ve özgürlükler alanını genişletme yolundadır. Tüm birlik vatandaşları, ikamet ettikleri aday ülkelerde o ülkenin yurttaşlarıyla aynı koşullar altında Belediye seçimlerinde oy verme ve aday olma hakkına sahiptir.Böylece Anayasa ile AB’nin kültürel değil,demokrasi,insan hakları ve hukukun üstünlüğü ilkeleri üzerinde yükselen bir birlik olduğu teyit edilmektedir.

Avrupa Anayasasının yürürlüğe girmesi halinde,AB’nin daha verimli işleyen,daha şeffaf,kamuoyunun gözünde daha fazla meşruiyeti olan ve uluslar arası ilişkilerde daha etkin rol oynayan bir örgüt olarak var olacağı tahmin edilmektedir.

Tüm bunlar ışığında değinilmesi gereken nokta; Türkiye’nin Avrupa Birliği’ ne üye olduğu gün anayasanın diğer üye ülkelerde olduğu gibi yetki devrini ve Avrupa Hukukunun ulusal hukuk üzerindeki üstünlüğünü kabul etmesi gerekecektir.Ayrıca Avrupa hukuku ile çelişebilecek bütün anayasa hükümlerinin kaldırılması da gerekecektir.İnsan hakları söz konusu

olduğunda bu durum daha da önemlidir.⁶⁰ Fransız Anayasa Konseyi Cumhurbaşkanı tarafından Avrupa’ya anayasa getiren antlaşmanın onaylanması için ulusal anayasanın değiştirilmesinin gerekli olup olmadığını incelemekle görevlendirilmişti. Çünkü Avrupa Anayasası hükümlerini ulusal anayasa hükümlerine aykırı olması durumunda böyle gelişmekteydi.Fransız anayasası uygulamasından yola çıkılarak Türk anayasasıyla arasındaki uyumun nasıl sağlanacağını açıklamak daha kolay olacaktır.Çünkü Türk anayasası,Alman ve İtalyan Anayasaları’ndan esinlenmesinin yanı sıra,bir çok temel ilkesinin kaynağını da Fransız anayasal geleneğinden almaktadır;özellikle de ulusal egemenliğe çok güçlü bir bağlılık ortak özellik olarak karşımıza çıkmaktadır.

İlk olarak Birliğin Temel Haklar Şartı,antlaşmanın ikinci kısmını teşkil etmekte ve antlaşmanın esas hükümleri de bu kısımda bulunmaktadır.Dolayısıyla konsey uygunluk denetimi özellikle bu kısım üzerinde gerçekleşmektedir.Bunu yapmak için olası aykırılıklar denetlenmeden önce antlaşmanın hükümleri yorumlanacak yani kapsam belirlenecektir.İlk olarak konsey açıkça belirtmiştir ki bu şartın kapsamı Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin kapsamından farklıdır,zira bu metin üye devletler üzerinde değil Avrupa kurumlarının eylemleri üzerinde geçerlidir.Üyelerin eylemleri ancak Avrupa hukukunu uyguladıklarında dikkate alınmaktadır.Ancak olası bir aykırılık sorunu Şart’ta belirtilen bütün haklar için değil,sadece temel haklar olarak belirtilen kısım için sözkonusudur. Antlaşmanın 1ve 2’inci maddesine göre birlik’’azınlıklara ait olan kişilerin hakları da dahil olmak üzere’’insan haklarına saygı değerleri üzerine kuruludur,madde 2-81 ulusal bir azınlığa dahil olma nedeniyle ayrımı yasaklamaktadır.Fransız Anayasa Konseyi antlaşmanın 1 ve 2nci maddeleri ve ikinci bölüm 81’nci maddesinin azınlıklara kolektif haklar tanıyan maddeler olarak anlamamak gerektiğini ileri sürdü. Çünkü böyle bir yorum hem Türk anayasal geleneğine hem de Fransız anayasal geleneğine açıkça aykırı teşkil etmektedir.

60 DUVAN, Avrupa Birliği ve Azınlık Hakları, s:210.

Antlaşmanın getirdiği yeni yetki devirleri yoluyla Türkiye için üyelik doğal olarak bütün müktesabatın yani hem Anayasa tesis eden Antlaşmadan kaynaklanan devirlerin hem de diğer bütün devirlerin hem de diğer bütün devirlerin kabul edilmesi şeklinde kendini gösterecektir. Bu da ilgili devletin egemenliğini masaya yatırmakta ve ulusal anayasaların revizyonu gerekli olmaktadır. Avrupa Birliğine üyeliğin gerektirdiği’’anayasal geçişi’’ sağlamak için iki yöntem karşımıza çıkmaktadır; üyelikten ve dolayısıyla egemenliğin devrinden etkilenen bütün anayasa maddelerinin değiştirilip bu yöntemle ulusal anayasa yerini tamamen Avrupa Anayasasına bırakılıp tam bir entegrasyonun sağlanması ve ikinci olarak Fransız anayasa konseyinin önerdiği gibi;birbirini takip eden antlaşmaların gerektirdiği kadarına onay verilip antlaşma her değiştirildiğinde ayrı maddeyle durumun değiştirilmesini öngörmektedir.Böylece konseyin fikrine göre bu şekilde ulusal egemenlik devredilmemekte,sadece bazı devlet yetkileri ortak icra edilmektedir.Türkiye açısından çözümlenmesi gereken şey;uyumun hangi yöntemle gerçekleşeceğidir.Türkiye bu konuda ciddi anayasal reformlar gerçekleştirmiş olmakla beraber bu çalışmanın özellikle de temel kamu özgürlüklerinin her birinin düzenlenmesi için devam ettirilmesi gerekmektedir.Bu konu çalışmanın dördüncü bölümünde ayrıntılandırılacaktır.

Avrupa Birliği Anayasası’nın üye ülkelerde yapılan referandum sonrasında aldığı retler üzerine AB yetkilileri ve devlet başkanları kabul süresinin askıya alındığını açıkladılar.Ayrıca yine böylesi bir manzarayla karşılaşmamak amacıyla ‘’Avrupalılık’’ kavramını yaygınlaştırmanın Anayasa Projesini halka doğru ve etkili bir şekilde tanıtmanın önemini anlayıp şimdilik anayasa projesi rafa kaldırılmış olarak görünmektedir. Esasen Avrupa Birliği Anayasa projesinin en önemli hedeflerinden birisi de,ilerideki dönemde Avrupa Birleşik Devletleri olma yolundaki en ciddi ve en önemli adım olmasıdır.AB yetkilileri,iktisadi ve idari kuralların tekrar ele alındığı,temel hak ve özgürlükler kavramının yeniden gözden geçirildiği bir Konvansiyon üzerinde anlaşarak,aslında uluslar arası bir örgütlenme değil,uluslar-üstü bir tüzel kişilik yaratma fikrini açıkça göstermektedir.

2.3. AVRUPA BİRLİĞİ ÜLKELERİNİN TARAF OLDUKLARI