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O instituto do Contrato de Gestão foi concebido na França, assumindo diversas denominações ao longo do tempo, quais sejam: contratos de programa, contratos de empresa, contratos de plano, e contratos de objetivos, ressaltando-se a existência dos chamados “centros de responsabilidade”, conforme destacado por Maria Sylvia Zanello Di Pietro97, cujas lições históricas aproveitamos para o presente trabalho.

97 _{DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Parcerias na administração pública : concessão, permissão,} franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas, 5. ed – 2 reimpressão – São Paulo : Atlas, 2006, pp. 253 e segs.;

Na França, em um primeiro momento, o Contrato de Gestão veio sob a forma de Contratos de Programa, inspirados pelo relatório Nora, elaborado, em 1967, por um Grupo de Trabalho do Comitê Interministerial de Empresas Estatais – 1962 a 1972, capitaneado por Simon Nora, no qual foi sugerida uma nova definição dos papéis do Estado e das Empresas, diante do agravamento da situação financeira destas. O Estado ficaria como guardião dos equilíbrios fundamentais, e aquelas como responsáveis exclusivas pelas atividades industrial e comercial, dotando-as, por sua vez, de autonomia de gestão, com menor controle, de forma à recuperá-las financeiramente; tudo sob um liame relacional do tipo contratual, em conformidade com um Plano Nacional, estrategicamente traçado.

Em uma segunda fase, temos os chamados Contratos de Empresa firmados com empresas estatais que exercessem atividades industriais ou comerciais, caracterizando-se pelo desembaraço dos excedentes de seu pessoal, transformações intensas nos métodos de gestão, e forte investimento nas tecnologias modernas, dotando-as de competitividade, sob o pressuposto de saúde financeira, com base em desideratos específicos para cada empresa, diferentemente do seu anterior, lastreado em objetivos vinculados ao Plano nacional, como ocorrera empresas de ferroviária (SNCF), eletricidade (EDF), e rádio e televisão (ORTF), aeroviária (Air France),

Em uma terceira fase, a partir de 1981, emergem os chamados Contratos de Plano celebrados preferencialmente com empresas públicas de caráter concorrencial e industrial, visando assegurar o desenvolvimento dos objetivos prioritários traçados, tais quais as planificações nos contratos de programa, em Planos Nacionais, com um papel determinante no desenvolvimento das políticas públicas nacionais econômicas, de emprego, investimento, e reestruturações, além de adoção de novas tecnologias ou na formação profissional dos assalariados. O objetivo é que com, base em relação contratual, as empresas estatais ajustem suas condutas à estratégia industrial do Estado, sem prejuízo de uma maior flexibilização do controle administrativo, como aponta a Fundação Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, in verbis:

(...)o contrato de plano, apoiado na experiência francesa de planejamento indicativo, tentou possibilitar simultaneamente a realização do controle do Estado e a manutenção da autonomia de gestão das empresas. Ele buscou estabelecer uma relação entre a lógica do controle financeiro, baseada em resultados contábeis, e uma lógica de planejamento,

fundamentada nas orientações advindas do Plano Nacional. Como pressupõe uma negociação entre a tutela e a direção da empresa, o contrato implicou uma melhor formalização da estratégia industrial e da definição dos objetivos por parte do Estado, bem como um melhor fornecimento de informações ao Estado-acionista por parte da empresa.98

Surgido em 1988, o Contrato de Objetivo é um documento anual do governo, donde prescreve a síntese dos principais pontos estratégicos e financeiros do plano estratégico da empresas submetidas à tutela do Ministro da Indústria. Ele apresenta um consenso entre Estado e empresa, obtido a partir de três documentos: o plano da empresa para três ou quatro anos, um plano de previsão financeira e um resumo estratégico do plano da empresa.

No que tange às disposições contratuais, os contratos de programa e os contratos de empresa enquadram-se, de forma semelhante, como tipos de acordo de natureza complexa, por envolverem vários tipos de cláusulas, algumas imperativas e de aplicação imediata (como, por exemplo, quando o Estado se obriga a cobrir certos encargos ou a empresa se obriga a realizar certos investimentos); outras imperativas, mas não de aplicação imediata, porque dependem de providências posteriores e, às vezes, produzem efeitos em relação a terceiros; outras cláusulas meramente indicativas ou programáticas.

Os contratos de plano têm uma natureza mista, uma vez que contêm cláusulas tipicamente contratuais, ao lado de disposições genéricas, que ficam dependendo de acordos futuros sobre determinados aspectos, permitindo enquadrá-los, quanto a esse aspecto, entre as "convenções-quadro"; além disso, a convenção pode não reger somente as relações entre as partes, mas conter normas que aproveitam a terceiros, com a natureza de verdadeiras normas regulamentares, à semelhança do que ocorre na concessão de serviço público, como observado por Laubadère, Delvolvé e Moderne, citados por citados Maria Sylvia Zanello Di Pietro99.

Ademais, Maria Sylvia Zanello Di Pietro verifica que “em todos os modelos citados há uma preocupação em submeter as empresas estatais aos objetivos

98

BRASIL. ENAP, Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, O contrato de gestão no serviço público, Brasília : ENAP, 1993, p. 54;

99 _{DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Parcerias na administração pública : concessão, permissão,} franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas, 5. ed – 2 reimpressão – São Paulo : Atlas, 2006, p. 258;

governamentais, que por sua adequação a planos nacionais, que por sua submissão a objetivos prioritários fixados pelas partes interessadas; paralelamente, confere-se maior autonomia às empresas, diante do compromisso que assume contratualmente, reduzindo-se o controle por parte da Administração Pública. Daí falar-se em contratualização do controle”.100

A contratualização do controle veio a ser estendida das empresas estatais aos próprios órgãos integrantes da Administração direta, chamados de “centros de responsabilidade”, que, segundo a ENAP , começaram a ser criados a partir de 1990 em caráter experimental na França, e “são órgãos que se beneficiam, através da realização de um contrato, de flexibilizações do controle administrativo sobre sua gestão, ao mesmo tempo em que se propõem a adotar determinados procedimentos e compromissos. Inicialmente, para se tornar um centro de responsabilidade, o órgão precisa ter desenvolvido um projeto de serviço, ou seja, ter feito uma definição rigorosa de objetivos e adotado métodos de avaliação dos resultados".101

A idéia, em relação às empresas estatais e aos centros de responsabilidade, é a de, por meio do contrato de gestão, fixar compromissos bilaterais: a) para a empresa ou órgão, o de cumprir determinados objetivos fixados em planos nacionais ou em programas pré-definidos pelas partes; b) para a Administração Pública, o de flexibilizar os meios de controle sobre a entidade, conferindo-lhe maior grau de autonomia na gestão dos negócios.