Bilimsel ve Normatif Temelleri ve Uygulanması

İlke ekonomi ve etik olmak üzere iki temel gerekçe üzerine kurulmuştur. Ekonomik gerekçeler kirletene maliyetlerin yükletilmesidir. Etik konusu ise Aristo’nun sosyal istikrarın temelini oluşturan ‘bir kişi yanlışlıkla bile olsa birisine zarar verirse bunu

tazmin etmeli’ sözüne dayanır.146 İlke, zamanla haksız rekabeti önlemek amacıyla ekonomik bütünleşme, kronik kirliliği içselleştirmek amacıyla yeniden bölüşüm, kronik kirliliği durdurma amaçlı önleme ve zararın tazmininin sağlanması amaçlı giderme işlevlerini de kazanmıştır.147

İlke uygulamada çevreye zarar veren faaliyetler ve bunlarla ilgili sorumluluk ilişkileri, ekonomik araçların kullanımı, rekabet kurallarının uygulanması ve sübvansiyonları da içermektedir.148 Fakat sorumluluk gereği ortaya çıkan maliyetin karşılanması için yapılacak ödemelerde bazı belirsizlikler söz konusudur. Kirleticiler tarafından yapılan ödemeler ile bölüşümün eşitliği arasındaki bağlantı iki sebepten ötürü belirsizdir. Birincisi ödemelerin çevresel zararlarla eşitlenememesidir. Yani yapılan hiçbir ödemenin flora ve faunanın gördüğü çevresel zararı tam anlamıyla karşılaması söz konusu değildir. İkincisi ve Keohane’ye göre daha önemlisi ise kirleten tarafından yapılan ödemenin, kirliliğe maruz kalanlara tazminatı öngörmemesidir.149

Dışsallığın tipik örneği olarak kabul edilen çevre sorunları ve diğer çevre dışsallıkları genellikle olumsuzluk ifade eder. Bunun içselleştirilmesi kirleticilerin kaynak kullanımında maliyetlerin tam anlamıyla yansıtılması ile olur. Firmaların karı maksimize ve maliyetleri minimize etme çabalarının bir sonucu olarak topluma yüklenen dışsal maliyetleri (sosyal maliyet) üstlenmeme anlayışlarının değişmesi bu ilke ile mümkün olmuştur. Dışsal maliyet sorunu piyasada verimsizliğe de yol açar. Bu nedenle dışsallıkların içselleştirilmesi ilkenin temel amacıdır.150 İçselleştirme finansal açıdan kirletenler için bir değer ifade eder. Bu değer çevreyi fazla kirletenlere (yüksek

145 Wilkinson, s. 121.

146 Wilkinson, s. 121.

147 Abdurrahman Saygılı, (2007), “Çevre Hukuku Açısından Çevresel Etki Değerlendirmesi”, İmaj Yayınevi, Ankara, s. 232.

148 Sands, s. 231.

149 Keohane, s. 394.

146

seviyede kirliliğe sebep olanlar) ceza olarak, az kirletenlere (düşük seviyede kirliliğe sebep olanlar) ise bir anlamda ödül olarak yansır.151

İlkenin uygulamaya aktarılması ile ilgili olarak pek çok yöntem kullanılabilir. Öncelikle karar verici idarenin belirlediği sınırlara göre hareket edilmesi gerekir. İkincisi ağırlıklı olarak ekonomik etkenlerin rolünün olması uygulama aşamasında piyasa koşulları, kirlilik ücretleri, ortak tazmin fonları gibi yöntemlerin kullanılması sonucunu doğurur.152

Bu yöntemlerin ÇED sürecine entegre edilebilmesi bu anlamda mümkündür.153

Türkiye’de Kirleten Öder İlkesi ile ilgili hükümler yoğun eleştiri aldığı için 2006’da Çevre Kanunu’nda yapılan değişiklik ile bu eleştiriler giderilmeye çalışılmıştır. Özellikle eski Kanun’daki “Ancak kirletenler, kirlenmesinin önlemesi ve sınırlanması

için yapılan giderleri ödeme yükümlülüğünden söz konusu kirlenmeyi önlemek için gerekli her türlü tedbiri aldıklarını ispat etmek kaydıyla kurtulabilirler.” (m. 3/e-2)

hükmü kaldırılarak İlke’nin içselleştirilmesinin önündeki önemli engellerden birisi aşılmıştır.154 Zira çağdaş çevre mevzuatlarının kurtuluş beyyinesi bırakmadığı bu alanda kişi, kusursuzluğunu ispatlamak suretiyle bu yükten kurtulabilmekteydi.155 Eski Kanun’daki çelişkili anlayış terk edilmiştir. Kaboğlu, bu kurtuluş beyyinesinin ‘kirlenmenin önlenmesi ve sınırlandırılması için yapılan giderleri’ kapsayacağını, kirliliğe sebep olan faaliyetin bu beyyine dışında kalacağını belirtmiştir.156 Bir diğer ifadeyle maddi olarak zengin (en azından kirlilik masraflarını ödeyebilecek kadar) fakat çevre duyarlılığı bakımından fakir olanların maddi karşılığını ödemek suretiyle çevreyi kirletmeyi sürdürmeleri bu hükme göre mümkün değildir.157

Bu hususla ilgili olarak yargı kararları da mevcuttur.158 Yargıtay değişiklik öncesi verdiği bir kararında159 çevre kirliliğinden zarar gören herkesin dava açabileceğine hükmetmiş; ancak mağdurun zarar gördüğünü ispat etmesi ve kirleticinin fiili ile maruz kalınan zarar arasında uygun illiyet bağı kurulması gerektiğine karar vermiştir. İdari yargıda ise ürün kaybına dayanılarak zararın giderilmesine ilişkin uyuşmazlıklarla ilgili

151 Jamali, s. 114.

152 Turgut, Çevre Politikası…, s. 128-129.

153 Saygılı, s. 233.

154 Turgut, Çevre Politikası…, s. 142-143.

155 Ertaş, s. 77-78.

156 Kaboğlu, s. 79.

157 Keleş ve Ertan, s. 161.

158 Bkz. Yargı Organlarının Çevrenin Korumasına Yaklaşımı ve İçtihat Bölümü.

147

açılan tam yargı davalarında zararın giderilmesi, Kirleten Öder İlkesi gereğince, kirleten tarafından karşılanması düşünülebilir.160 Değişiklik sonrası çevreyi kirletenin sorumluluktan kurtulması Kanun’un yeni hükmüne göre artık kolay olmayacaktır. Yeni Kanun’daki (m. 3/g) “Kirlenme ve bozulmanın önlenmesi, sınırlandırılması,

giderilmesi ve çevrenin iyileştirilmesi için yapılan harcamalar kirleten veya bozulmaya neden olan tarafından karşılanır.” ifadesi Türk Çevre Hukuku’nda ilkenin dar ile geniş

yorum arası bir anlayışın olduğunu gösterir. Kirliliğe karşı önlem alma masraflarının ve kirlilik oluştuktan sonra kirliliğin giderilmesi ve çevrenin iyileştirilmesi maliyetlerinin kirletence karşılanması ise Türkiye’de Kirleten Öder İlkesi uygulamasının baskın karakterinin geniş anlamda Kirleten Öder İlkesi anlayışına dönük olduğunu göstermektedir. Bununla ilgili olarak ‘orta’ Kirleten Öder İlkesi anlayışı, Tehlikeli Atıkların Kontrolü Yönetmeliği’nde (m. 5) “her türlü çevresel zararın giderilmesi” amacıyla yapılan masrafların kirleten tarafından karşılanması şeklinde genişletilmiştir. Burada sadece kirliliğin önlenmesi ve giderilmesi masrafları kirletene yüklenmemiş, aynı zamanda ortaya çıkan zararın tazmini de yüklenmiştir.161

Çevre Kanunu’nun 3/g m.’si ile ilgili olarak belirtilmesi gereken önemli bir noktada da maddenin istenen şekilde düzenlendiği hususunda şüpheler bulunmasıdır. Turgut’a göre maddenin ilk cümlesinde birtakım karışıklıklar bulunmaktadır.162 ‘Kirlenme’ kavramının yanında ‘bozulma’ kavramına da yer verilmesi Kanun’da tanımlaması bulunmayan ‘bozulma’ kavramı bakımından sıkıntılı durumlar ortaya çıkarabilecektir. Zaten Kanun’da ‘kirlilik’ kavramının içerisinde bozulmaya da yer verilelerek geniş bir tanımlama yapılmıştır.

Çevre Kanunu’nun 3/g m.’sinde ilkenin uygulaması hakkındaki kamu otoritesinin alacağı önlemlerin ne şekilde işleyeceği de belirtilmiştir. İkinci cümlede “Kirletenin

kirlenmeyi veya bozulmayı durdurmak, gidermek veya azaltmak için gerekli önlemleri almaması veya bu önlemlerin yetkili makamlarca doğrudan alınması nedeniyle kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılan gerekli harcamalar 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre kirletenden tahsil edilir.” hükümü

160 S. S. Alıca, (2005), İdari Yargı Kararları Çerçevesinde 2872 Sayılı Çevre Kanunu ve İlgili Yönetmeliklerin

Uygulanmasından Doğan Uyuşmazlıklar, Basılmamış Doktora Tezi, Ankara Üniversitesi SBE, s. 320.

161 Turgut, Kirleten Öder…, s. 621-622.

148

getirilmiştir. Buna göre kirletenin önlem alma yükümlülüğünü yerine getirmemesinin yanında yetkili makamların doğrudan harekete geçebilme imkânıları da bulunmaktadır. Çevre Kanunu’na göre (m. 8/2) kirleten ve idareye kirliliğin önlenmesi ile ilgili yükümlülükler verilmiştir. Kirlilik olmadan önce ilgililerin163 ve kirletenin, kirlilik sonrası ise kirletenin gerekli tedbirleri alma yükümlülüğü bulunmaktadır. Kirletenin yükümlülüklerini yerine getirmemesi durumunda ne olacağı ise belirtilmemiştir. Karışıklığın giderilmesi için her iki aşamada da kamu otoritesinin yükümlü olması ve devreye girmesi gerekir. Bu durum özellikle ivedi kararların alınması gereken kaza, sızıntı, yoğun ve çok geniş alanı etkileyebilecek kirlilikler olduğunda daha fazla önem kazanır. Zaten çevre sorunlarının kalıcı ve yaygın olması ve her şeyi etkilemesi bunu zorunlu kılar. Kamu otoritesi bu çerçevede yapılan harcama ve masrafları kirletenden tahsil eder. Bu bağlamda idari birimlerin bu alanda hareket kabiliyetinin artırılması için ‘acil müdahale fonları’ oluşturulması ilke ile uyumludur.164

Kanun’da (m. 28/1) ayrıca kirleteninin sorumluluğu da düzenlenmiştir. Kirletenler “…sebep oldukları kirlenme ve bozulmadan doğan zararlardan dolayı kusur şartı

aranmaksızın sorumlu…”dur. Bu sorumluluk, objektif (kusursuz) sorumluluk olup

kirletene kurtuluş beyyinesi vermemiştir. Hatta ikinci fıkrada “kirletenin, meydana

gelen zararlardan ötürü genel hükümlere göre de tazminat sorumluluğu…” saklı

tutularak ilkenin geniş anlayışı içerisinde sorumluluğun tazminat boyutuna kadar genişletilmesi söz konusu olmuştur.

Türkiye’de Kirleten Öder İlkesi uygulaması Çevre Kanunu’nun 3/h m.’sinde kayıt altına alınmıştır. Buna göre “Çevrenin korunması, çevre kirliliğinin önlenmesi ve giderilmesi

için uyulması zorunlu standartlar ile vergi, harç, katılma payı, yenilenebilir enerji kaynaklarının ve temiz teknolojilerin teşviki, emisyon ücreti ve kirletme bedeli alınması, karbon ticareti gibi piyasaya dayalı mekanizmalar ile ekonomik araçlar ve teşvikler kullanılır.” Burada Kirleten Öder İlkesi’nin uygulama yöntemleri ile ilgili olarak

uluslararası toplumun kabul ettiği yöntemlerin çoğunluğunun kabul edildiği ve kullanıldığı görülmektedir. Ağırlığın daha çok ekonomik araçlara kayması ise AB süreci ve uluslararası eğilimle açıklanabilir.165

163 Turgut ilgililerden kastın sadece idare olduğunu savunmaktadır (Çevre Politikası…, s. 144).

164 Turgut, Kirleten Öder…, s. 619-620.

149

3.2.2. Önleme İlkesi

3.2.2.1. Tanımı, Önemi ve Ortaya Çıkışı

Deneyimler göstermiştir ki çevrenin hem ekolojik hem de ekonomik boyutları itibariyle ‘Altın Kural’ı Önleme İlkesi’dir. Bu ilke, çevre koruma konusunda özü itibariyle en önemli ilkedir. Çevre hukuku ilkeleri içinde belirleyici olan ilke tedavi maliyetlerinin önleme maliyetlerinden yüksek olduğunun görülmesi üzerine ortaya çıkmıştır. Bu anlamda kirlilik oluşmadan önlem almak daha rasyonel ve ekonomiktir. Kirlilik sonrası çevrenin eski hale getirilmesinin kimi zaman imkânsız olması ve kirliliğin giderilme imkânı bulunsa bile bunun tam anlamıyla başarılmasının her zaman olanaklı olmaması da bu ilkenin önemli dayanaklarındandır.166 ‘Önlemek tedavi etmekten iyidir’ sloganı ile doğan ilke önceleri çevre koruma politikalarının kirlilik, çevresel bozulma ve diğer çevresel sorunlar yaşandıktan sonra çözüme ve tedavi edilmesine dayanan anlayışa karşı oluşan bir tepkidir.167 Dolayısıyla bu ilkenin, telefisi imkânsız zararlar oluşturabilecek eylemlerin önceden önlenmesi bakımından en önde gelen çevre hukuku ilkelerinden birisi olduğu bir gerçektir.168

İlkeye göre devletlerin veya bireylerin kendilerini kendi toprak ya da mülkiyetlerinin ötesinde çevrenin korunması amacıyla önlem almak zorunda hissetmesi gerekir. Bu ilke, doğrudan ya da dolaylı olarak 1972 Stockholm Konferansı (m. 6, 7, 15, 18 ve 24), 1978 UNEP Taslak İlkeleri (m. 1) ve 1982 Dünya Doğa Şartı’nda geçmiştir. 1992’de Rio Bildirgesi’nin 11. m.’sinde ise devletlerin ‘etkili çevre mevzuatları’ oluşturması istenmiştir. AB düzeyinde I. Çevre Eylem Programı dâhil tüm eylem planlarında yer verilen bu i lke, EEC/85/337 ÇED Direktifi (m. 2)169 ve Stratejik ÇED Direktiflerinde spesifik olarak bulunurken 1987 A vrupa Tek Senedi (m. 130.r/2) ve yeniden düzenlenerek 1993 Avrupa Topluluğu Anlaşması’nda ‘önleyici eylem alınmalıdır’ (m. 174/2) ifadesi ile hüküm altına alınmıştır. Bu ilkeye verilen önem, çevre unsurlarının korunmasına yönelik olarak imzalanan anlaşmaların hemen hepsinde bu ilkenin yer almasında saklıdır.170 İlke ilk kez 1938 Trail Smelter Davası esnasında kullanılmıştır.

166 Kiss, s. 78.

167 Turgut, Çevre Politikası…, s. 111.

168 Ertaş, s. 79.

169 Wilkinson, s. 107.

150

Daha sonra 1949 Korfu Kanalı ve 1957 Lac Lanoux davalarının kararlarının gerekçelerinde bu ilkeye yer verilmiştir.171