Batı Anadolu Kuva–yı Milliye’nin Lojistik Faaliyetleri

Na opinião de Spink (2006), há dois tipos de abordagens, sutilmente distintas, usadas ao se analisar experiências de êxito na gestão pública. Uma delas, muito difundida, é a abordagem das melhores práticas, em que se compreende a experiência a partir de seus parâmetros de sucesso, os quais posteriormente acabam por se definir como padrões a serem seguidos, replicados. De acordo com o autor, um dos problemas vistos neste tipo de perspectiva é a ausência de compartilhamento e discussão sobre outras possibilidades de ações. A segunda abordagem, de caráter mais reflexivo e dialógico, refere-se à abordagem das inovações que identifica tais experiências como práticas emergentes, regadas por conhecimentos tácitos ou implícitos. Nesta perspectiva não existe a pretensão de se definir o melhor, mas sim entender e discutir todas as experiências como possibilidades de ações válidas e enriquecedoras; ou seja, como formas de mudanças ou melhorias das práticas públicas. Para Spink (2006), a probabilidade de diálogo entre as duas dimensões não só é possível como recomendável e desafiadora.

Segundo o autor, na tentativa de compreender os avanços produzidos pela esfera pública subnacional do país, foi instituído, em 1996, o Programa Gestão Pública e Cidadania, consolidado pela Fundação Getúlio Vargas em parceria com a Fundação Ford. O programa catalogou, até o ano de 2004, os relatos de, aproximadamente, 8.000 experiências inovadoras na gestão pública brasileira. Todos os anos uma série de candidatos, de todas as jurisdições e poderes subnacionais, inscreve seus projetos, programas ou atividades com o intuito de premiá-los como exemplos de inovação no setor público do país. O processo de seleção se dá por etapas: primeiramente, de 100 experiências semifinalistas, 30 são escolhidas e classificadas como pré-finalistas; destas são definidas 20 finalistas que formam “o conjunto de experiências exemplares do ano (p.25)”.

Spink (2006) com base em 100 experiências, destas classificadas como semifinalistas no Programa, realizou uma pesquisa com os gestores das mesmas a fim de compreender o que eles entendiam por inovação; bem como verificar em quais aspectos seus programas, projetos ou atividades inovavam em relação a experiências anteriores. A análise dos resultados levou em consideração o contexto no qual as respostas foram estabelecidas – “contexto da descrição

de um programa, projeto ou atividade e não de uma investigação sobre inovação como conceito (p.28)”. Nesse sentido, verificou-se que para os atores investigados a temática inovação foi explicada a partir dos seguintes temas:

conjunto de soluções para os problemas vigentes;

processo de mudança na forma de pensar a ação;

processo novo de inclusão coletiva, a fim de desenvolver medidas de co- gestão;

processo de maior integração entre atores, criando mecanismos de articulação e novos arranjos institucionais com os mesmos;

conjunto de ações que priorizem a “humanização” de serviços existentes a um público, antes não atingido, ou, até mesmo, a extensão de um serviço;

ações novas, jamais vistas;

múltiplas temáticas.

Analisando a partir de uma perspectiva histórica, Farah (2006) faz uma leitura das inovações vivenciadas na administração pública brasileira. Para a autora, o ciclo de inovações na gestão pública do país se iniciou no governo de Getúlio Vargas, década de 1930, com a instituição de bases para consolidação de um novo papel para o Estado, o de desenvolvimentista e de articulador da formação de uma identidade nacional. Este período, juntamente com as décadas que se seguiram, foi marcado por um “processo de inovação institucional e de introdução de novas práticas na administração pública (p.43)”. Segundo a autora, as inovações ocorridas no setor público não decorreram somente da perspectiva competitiva, como é o caso do setor privado, mas se orientaram também por meio de “projetos de elites ou grupos de poder (p.43)”.

Um outro período apontado por Farah (2006) como palco de inovações na área pública brasileira foi a década de 1980, época que também priorizou a construção de novas instituições e práticas. Esses dois momentos de inovação no país, 1930 e 1980, pautaram-se, conforme a opinião da autora, não apenas na criação de novos mecanismos e instituições, mas também na superação de características graves advindas de tempos anteriores, relativas à própria administração da máquina pública, bem como de suas políticas. As inovações trazidas na década de 1980 foram respostas às demandas dos movimentos sociais, no período de 1970, que pleiteavam contra: centralização financeira e da tomada de decisão na esfera federal; perspectiva institucional fragmentada; formulação de políticas a partir da lógica clientelista; sociedade excluída de processos decisórios; inexistência de controle social e de avaliação das políticas públicas; dentre outros.

A autora relata que a partir de tais pleitos estabeleceu-se, nesta mesma época, uma agenda de reformas que se focalizava na democratização (democracia política e social) das políticas públicas e da administração pública, a qual priorizava como estratégias fundamentais: a descentralização e a participação da sociedade nos processos de elaboração e implementação de políticas. No final da década de 1970 e meados de 1980, algumas experiências locais já se destacavam com a adoção de práticas inovadoras pautadas na democratização. Segundo Farah (2006), foi nesse mesmo período que o uso do termo inovação surgiu em discursos formais, como o feito pelo governador Franco Montoro em 1986, sendo associado às perspectivas de descentralização e participação. Mas foi somente por meio da Constituição Federal de 1988 que as propostas instituídas pela agenda democrática estiveram legalmente estabelecidas.

Paralelamente às dimensões democráticas da mudança ocorrida no setor público brasileiro, a autora relata que, em função do grave cenário de crise fiscal no país, a agenda de reformas, proposta na década de 1980, agregou às suas prioridades a temática gestão, dando assim ênfase aos fatores de empreendedorismo e eficiência. E, neste sentido, tanto as dimensões democráticas da inovação como as vinculadas ao fator eficiência passaram a compor as experiências locais de gestão pública. Farah (2006) afirma que - não obstante os governos locais ora tendam para a adoção de práticas mais democratizantes, ora privilegiem a gestão dos recursos em busca da eficiência - não existe a possibilidade, na prática da administração pública, de se abordar ou contemplar apenas um desses parâmetros de inovação. Os dois

precisam ser priorizados, embora, dependendo do cenário político-institucional vigente, um possa receber mais atenção que o outro.

Para a autora, atualmente o uso do termo inovação na gestão pública já se difundiu e assumiu duas direções efetivas, uma voltada para a eficiência e outra para a democracia. Neste sentido, o ato de inovar foi associado, de um lado, à idéia de instituir mecanismos eficientes de gestão e, de outro, à idéia de promover condições adequadas para a consolidação da democracia, por meio da ação estatal e da melhoria na prestação de seus serviços.

A dimensão da inovação que se vincula à eficiência foi representada pelo processo das reformas gerenciais (tópico a ser tratado mais a frente). Segundo Farah (2006), os avanços gerenciais no setor privado (final dos anos de 1960 em países desenvolvidos) - provocados pela necessidade de adaptação da produção aos novos padrões de consumo, pela inserção de novas tecnologias e pela readequação das estruturas organizacionais tornando-as flexíveis – influenciaram as reformas gerenciais desenvolvidas no setor público; principalmente em relação à questão da flexibilidade. Osborne e Gaebler (1994) pontuaram que um governo inovador era aquele que utilizava práticas empreendedoras voltadas para maximização da produtividade e da eficiência.

A segunda dimensão de inovação, a democrática, como já mencionado originou-se dos movimentos sociais e adotou a descentralização e a participação como fundamentos básicos (FARAH, 2006). Essa busca pelo desenvolvimento democrático foi e é corrompida por contradições, envolvendo de um lado a estrutura estatal e de outro a sociedade civil. Dagnino (2002) observa que o Estado, por vezes, excessivamente autoritário, criou limitações para participação social. Nesse sentido, os atores defensores das práticas participativas, devido às relações precárias estabelecidas com os partidos políticos, optaram por buscar outros mecanismos que conduzissem a uma comunicação mais direta com a esfera estatal. Para a autora, a natureza dos conflitos que engendraram e, ainda engendram, esse diálogo sócio- estatal, comprometendo a qualidade da participação social nas decisões políticas, relaciona-se, dentre outros aspectos, com a forma como se faz a partilha de poder (Estado decide x sociedade executa), a insuficiência de qualificação técnica e política da sociedade civil e o fortalecimento do aparato tecnocrático.

De acordo com Farah (2006), ambas as perspectivas, gerencial e democrática, instituíram mecanismos de estímulo ao desenvolvimento de práticas inovadoras. Com ênfase na dimensão gerencial da mudança, foi criado em 1996, pelo governo federal brasileiro, o Concurso de “Inovações na Gestão Pública Federal”, promovido pela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP). E vinculado à dimensão democrática foi instituído, o já citado Prêmio para “Iniciativas Inovadoras de Governos Subnacionais” do Programa Gestão Pública e Cidadania.

A autora observa que, embora não haja consensos, a maior representatividade do campo das inovações no cenário brasileiro, seja de cunho gerencial ou democrático, encontra-se nos governos municipais, principais propulsores de tais práticas. De acordo com ela, em governos locais a inovação se desenvolveu a partir de dois eixos centrais:

(1) o eixo das novas políticas direcionadas para a democratização e para o fortalecimento da perspectiva de direitos

- definição de novos conteúdos e novos campos de atuação das políticas públicas, atingindo estas, segmentos populacionais atendidos anteriormente de forma periférica ou não atendidos pelos governos (foco na democratização do acesso);

- definição de novas maneiras de concepção das políticas públicas - “extensão de direitos por especificação, ao se voltar a atenção para segmentos como mulheres, negros, grupos indígenas, entre outros (p.63)”.

(2) o eixo dos novos formatos relativos à gestão, ao fornecimento de serviços públicos e aos processos decisórios

- inserção de novos atores e novos arranjos institucionais nos processos de elaboração e implementação de políticas públicas (foco na inclusão participativa da sociedade civil; no estabelecimento de parcerias com o setor privado, com o terceiro setor e com a própria comunidade para prestação de serviços; na criação de mecanismos de articulação intersetorial – integração das ações; na cooperação intergovernamental – ex. consórcios intermunicipais; e na formação de redes de atores e entidades);

- modernização e democratização da gestão a partir de ações como - descentralização do processo decisório (foco no servidor público) e das estruturas de decisão (tentativa de se aproximar a estrutura da unidade prestadora do serviço); formação e qualificação de servidor público; criação de mecanismos de simplificação e racionalização dos procedimentos; definição de instrumentos de avaliação de desempenho; outros.

A participação social na área pública

A questão participativa no que tange à inserção da sociedade nas decisões da esfera pública é defendida por diversos autores. Na percepção de Barnes (1999)8, o processo de deliberação deve levar em consideração o caráter igualitário e acessível a todos os que são aptos a participar. A forma de participação democrática deliberativa observa um processo de debates e reflexões que evidencia os conflitos, imersos numa problemática específica, e sugere caminhos diferentes para lidar com aqueles. Nesta perspectiva, a autora, entende que as questões conflitantes e as complexidades dos problemas sociais, bem como as adversidades dos atores, em busca por soluções, só serão resolvidas, de forma eficiente, com o uso da racionalidade comunicativa.

Para Cunill Grau (2005) “um compromisso com a deliberação respalda-se no reconhecimento de que existem diferentes juízos de valor afetando a elaboração de políticas públicas que necessitam de ser resolvidos preferencialmente através do diálogo ao invés do exercício de poder (p.33-34)”. A autora, ao mesmo tempo, em que entende ser necessário um profundo redimensionamento, ou ampliação, da democracia para se melhorar o controle social e, consequentemente, “converter a cidadania em sujeito direto de controle sobre a administração pública (p.28)”; também reconhece que há várias maneiras de se democratizar a gestão pública e, não apenas, por meio da “crença de que a participação cidadã nas decisões públicas satisfaz por si só (p.25)”. Para ela é admissível a idéia de que a própria construção da cidadania pode, em alguns momentos, “ser limitada pela participação cidadã nos assuntos públicos, não só porque eventualmente tem possibilidades de atenuar contra a sua eficiência, mas também de aprofundar as assimetrias na representação social (p.32)”.

8 _{BARNES (1999 apud Grau, 2005). BARNES, Marian. Researching Public Participation. Local Government}

Nesse sentido, na opinião dela, existem alguns limites para atuação de uma cidadania direta:

• dificuldades de se deliberar de forma clara sobre quem representa os cidadãos;

• existência de áreas da cidadania que são inatingíveis e, nesses casos, o mecanismo de representação social (democracia elitista – igualdade e pluralismo popular) torna-se a solução mais apropriada para dar voz àqueles que não podem exercitá-la;

• existência de “segmentos da própria administração pública que, pela natureza das suas atividades, não podem ser objeto de influência cidadã direta (p.43)”.

Em função desses limites, a conclusão de Cunill Grau (2005) é a de que, em muitas situações, o principal meio disponível à cidadania, para exercitar um controle direto sobre a administração pública, acaba por ser mesmo a transparência.

Sob um olhar mais pragmático e otimista, das realidades governamentais do mundo, em especial da América Latina, Kliksberg (2005) propõe seis teses em defesa de mecanismos de participação direta que permitam à sociedade tornar-se aliada do governo no processo de formulação, implementação e avaliação de suas políticas, principalmente as sociais. A primeira delas traduz a idéia de que a ação participativa gera resultados e, consequentemente, reproduz políticas mais eficientes, principalmente para o médio e longo prazo.

Para o autor, deve-se priorizar uma forma de participação real (não apenas simulações) que respeite os aspectos culturais e históricos dos diversos grupos sociais. Ele confirmou sua tese, usando dentre outros exemplos, um estudo, sob coordenação do Banco Mundial, acerca de 121 projetos de fornecimento de água potável para comunidades rurais - implementados nos continentes africano, asiático e latino-americano (ao todo 49 países). Os resultados dessa iniciativa (ver TAB.1) demonstraram que quanto maior o grau de participação dos beneficiários da política, maior também os níveis de efetividade dos projetos.

TABELA 1

Análise dos níveis de efetividade de 121 projetos implementados em três continentes (africano, asiático e latino-americano) em função do grau de participação observado

Variável Grau de participação dos beneficiários

Grau de efetividade dos projetos Baixo Médio Alto TOTAL de _projetos

TOTAL de projetos Baixo 21 6 0 27 (22%)

Médio _{15 34 5 54 (45%)}

Alto _{1 18 21 40 (33%)}

37 (31%) 58 (48%) 26 (21%) 121 (100%)

Fonte: NARAYAN, Deepa. The contribution of People’s Participation: 121 Rural Water Supply Projects. World Bank, 1994. Tabela reproduzida de KLIKSBERG (2005, p. 68).

A segunda tese proposta pelo autor apresenta as vantagens comparativas da participação em relação à: efetividade organizacional (gestão de programas e idéias inovadoras advindas do campo social); ao controle das políticas implementadas (monitoramento da execução, prevenção da corrupção e transparência); e ao apoio e aprendizagem social (sentido de propriedade, envolvimento, comprometimento mútuo, expectativas atendidas, e poucos índices de resistência). Todas essas vantagens, na opinião de Kiksberg (2005), podem fomentar avanços que são fundamentais para o desenvolvimento estatal em âmbito sócio- econômico – ou seja, para o alcance da sustentabilidade e da equidade.

O terceiro parâmetro utilizado pelo autor em defesa da participação disse respeito ao uso dessa prática no contexto organizacional, como já abordado anteriormente no campo deste estudo que tratou da participação nas organizações.

A quarta tese tratada por kliksberg (2005) não se refere diretamente a uma defesa, mas sim a uma constatação. Para o autor, a opção por adotar o mecanismo participativo enfrenta profundas resistências e interesses, como: os questionamentos acerca da eficiência no curto prazo (críticas aos custos e tempo despendidos); o enquadramento da prática em um reducionismo econômico (ênfase nas relações de custo-benefício), desconsiderando as contribuições subjetivas do processo (responsabilidade coletiva, visão compartilhada, valores de solidariedade, etc.); a priorização da cultura organizacional formal; a subestimação da capacidade da população carente (em termos educativos e culturais) de se “integrar aos processos de planejamento, gestão, controle e avaliação (p.89)”; os interesses clientelistas

(manipulação da comunidade); e a questão do domínio do poder (resistência na transferência de controle e no compartilhamento do poder).

A quinta tese associa-se à necessidade de se desenvolver, em prol da consolidação de práticas participativas, políticas e estratégias que garantam o fomento daquelas, como por exemplo, a geração de uma consciência pública acerca dos benefícios oferecidos pela participação. E, por fim, como que uma última reflexão o autor traz uma discussão sobre o papel dos instrumentos participativos na natureza humana, reconhecendo-os como condicionantes para a sobrevivência do homem – “o ser humano depende da participação”.

Neste sentido, finaliza-se a discussão sobre a participação social nos processos de mudança, entendendo que a priorização desta temática no setor público é importante e, por vezes, fundamental não só para o desenvolvimento da cidadania; mas principalmente, para o alcance de resultados mais próximos às demandas da sociedade. Acredita-se que o fomento da dimensão participativa em alguns setores, como o de políticas sociais – defendido por Kliksberg (2005), seja propício e adequado. No entanto, não é possível afirmar que estes condicionantes, necessariamente, encontram-se presentes em todos os setores. Algumas áreas do setor público abrangem assuntos com alto grau de especificidade e complexidade, em termos estruturais - como, por exemplo, o setor de infra-estrutura; e, em função dessas peculiaridades, entende-se que as mesmas podem ter maiores dificuldades ou, até mesmo, não serem suscetíveis a uma participação cidadã mais direta.

Dessa maneira, ainda que a participação social, em determinados contextos, não seja possível em sua integralidade – no que tange à construção, implementação e avaliação de políticas públicas – acredita-se que a sua priorização seja benéfica em, pelo menos, um desses processos. Somando-se a isso, por fim, considera-se que a opinião apresentada por Cunill Grau (2005), em relação às limitações participativas no âmbito social, deva atuar como um ponto de equilíbrio entre: a “defesa da relevância e indispensabilidade de uma participação mais direta da sociedade” e o “entendimento das restrições participativas” - as quais, por vezes, podem não favorecer um bom desempenho da administração pública.