BÜYÜKŞEHİR VE İLÇE BELEDİYELERİ

Merkez belediyesinin sınırları içinde birden çok ilçe bulunan yerlerde, büyükşehir belediye meclislerinin yanı sıra ilçe belediye meclislerinin seçilmesi ve her biri için seçilebilecek birer belediye başkanıyla birlikte anakent yönetimlerinin oluşturulması kararlaştırılmıştır. İkinci olarak da 1994 Mart’ında çıkarılan 195 sayılı KHK ile anakent

yönetimlerinin organları, görevleri, gelir kaynakları, örgütlenmeleri ve çalışma yöntemleri düzenlenmiştir. Bu yasa gücündeki kararnamelerin yerini Temmuz 1984’de 3030 sayılı yasa almıştır.

1580 sayılı Belediye Kanunu ile 3030 sayılı Büyükşehir Belediyeleri Kanunu açısından Görev Paylaşımının Aksayan Yönleri:

On yıllık uygulama büyükşehir belediyeleri ile ilçe belediyeleri arasındaki görev ve yetki paylaşımından önemli aksamaların bulunduğunu göstermiştir. Her düzeydeki seçilmiş ve atanmış yöneticiler, büyükşehirlerdeki yerel kamu hizmetlerinin görülmesinde yer yer boşluklar ve iç içe girmeler olduğunu belirtmekten geri kalmamışlardır. Bununla birlikte bu konu, yeterli sayıda, nitelikte ve kapsamda bilimsel araştırmalara konu olmaktan uzaktır. Büyükşehirlerdeki yerel kamu hizmetlerinin yerine getirilmesindeki aksaklıkları doğrudan ya da dolaylı olarak etkileyen etmenlere, kimi parçacıl araştırma ve inceleme yazarlarına dayanarak değinmekte yarar vardır.(Geray vd., 1995:9-11)

a) Sistem, anakent belediyelerinin hizmet alanını, ilçe belediyelerinin hizmet alanları toplamı olarak öngörmüştür. Nitekim, ilçe belediyelerinin sınırları, bu ilçelerin anakent belediyesi içinde kalan bölümlerinin sınırlarıdır. Özellikle planlama gereksinimleri açısından bu durum çok büyük tıkanıklıklara yol açmaktadır.

İlçe belediyelerinin büyüklüklerinin birbirinden çok farklı olması yalnız yürütme katılım açısından değil; hizmet verimliliği açısında da sakıncalar yaratmaktadır.

b) Modelin uygulanmaya başlanmasından iki yıl sonra yapılan bir araştırmada (Keleş, 1988:44) uygulamada karşılaşılan sorunlardan önemli bir bölümünün (% 47.7) büyükşehir ve ilçe belediyeleri arasındaki görev ve yetki paylaşımının açık olmamasından kaynaklandığı belirtilmiştir. Bu durum bugün de sürmektedir. Aynı araştırmanın bulgularına göre, ilçe belediyelerinin yetkilerini artırmak gerektiğini düşünenler çoğunluktadır (% 52.7). Bunun gibi, uygulama yönetmeliğinde yasaya aykırı hükümlerin yer alması sürekli yakınmalara yol açmıştır. Örneğin; büyükşehir belediye başkanlarına, yönetmelik (md.42) meclis kararlarını (büyükşehir ve ilçe) olduğu gibi ya da değişiklik yaparak onaylamak yetkisi vermiştir ki, değiştirerek onaylamak yasaya aykırıdır.

c) TBD. İle Konrad Adenaur Vakfı’nın birlikte 27 Şubat 1992’de düzenledikleri Büyükşehirlerin Kuruluş Sınırları konulu yuvarlak masa toplantısında, bazı uzmanlar ve başkanlar, görev paylaşımının aksayan yönlerine dikkat çekmişlerdir. Bunların başında, yolların yapım, bakım ve onarımı gelmektedir. 12 m’den daha geniş yolların anakent

belediyesine, küçük olanların yapımının ise ilçe belediyelere bırakılmış olmasının, hizmetin bütünlüğünü bozduğu, hizmetin ilçenin yönetsel sınırları içindeki bölümüne anakent belediyesinin karıştırılmaması gerektiği öne sürülmüştür.

Kentin “Kesinlikle bölünmeyecek, parçalanmayacak bir bütün olduğu. Bir kentin yol sisteminin, 7 m.’lik yollar, 5 m’lik yollar, 12 m’lik yollar diye ayrılmasının ve sorumluluk ayrı ayrı birimlere yüklenmesinin” yanlış olduğu savunulmuştur.

d) Büyük kentlerin yönetimine ilişkin olarak hazırlattırılan bir raporda, büyükşehir belediyesinin sınırları içinde ilçe belediyelerinin “komşu alanları” olamayacağına değinilerek, planlama açısından bunun yarattığı sakınca vurgulanmıştır. İlçe belediyelerin plan yapmadığı, ya da yapmayı geciktirdiği alanlarda, büyükşehir belediyesinin de plan yapmaması durumunda, planlama boşluklarının doğduğu dile getirilmiştir. Raporda ayrıca, nazım plan ile uygulama planının ve parselizasyon planlarının birbirinin ayrılmaz parçası olduğuna dikkat çekilerek, bunların tek elden büyükşehir belediyesince yürütülmesi önerilmiştir.

Bu çerçevede raporda, büyükşehirlerin komşu alanları içindeki belde belediyelerinin de nazım planların uygulanması ve küçük paylaşım açılarından sorun yarattığı belirtilmektedir. Bu gibi yerlerin büyükşehir belediye sınırları içerisine alınmasıyla sorunun çözülebileceğine dikkat çekilmektedir.

e) Büyükşehirlerde görev paylaşımındaki eksiklik DPT’ce yakında yayımlanan iki çalışmada da dile getirilmiştir (Yücel,1994 ve DPT,1994). Bu çalışmaların birinde, ilçe belediyelerinin görev ve yetkilerinin açıkça belirlenmemiş ve yalnız 1580 sayılı yasaya gönderme yapılmış olmasının görev çalışmalarının arttırdığına, neredeyse görevsiz kalan ilçe belediyelerinin “kendilerine iş bulmak” amacıyla “imar konularına el attıkları” gözlemi yapılmıştır (Yücel, 1994:34).

İkinci bir çalışma ise 7. Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel Uzmanlık Raporudur.. Bunda da yetki karmaşasının 3030 sayılı yasadan kaynaklandığı; büyükşehir belediyeleri ile ilçe belediyelerinin hizmetleri, niteliklere göre bölüştürülmeleri gereğinden söz edilmektedir (DPT, 1994:114-116).

e) İçişleri Bakanlığının 1992 yılında hazırladığı ve 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimine ilişkin Yasa’da değişiklik yapılmasını öngören tasarıda 10 yıla yaklaşan uygulama sırasında “Büyükşehir belediyesi” ilçe belediyesinin sorumlu olması gereken alanlara müdahale ederken bazı ilçe belediyeleri de Büyükşehir belediyesinin yerine getirmesi gereken sorumlulukları tartışma konusu haline getirmiştir” değerlendirmesi

yapılmıştır. Bu nedenle de sisteme esas olan ilkenin açıkça belirtilmesinin gerekli olduğuna yer verilmiştir. “Büyükşehir belediyelerinde Büyükşehir belediyesinin kentin bütününe yönelik ve tümünü kapsayan çalışmaların ve altyapı yatırımlarının yapım ve bakımı ile sorumlu olması, ilçe ve semt belediyelerinin ise belde sınırları içinde oturanların günlük yaşamını kolaylaştıracak iş ve hizmetleri yürütmesi temel ilkedir”.

f) Bu ilkenin gereğini yerine getirmek üzere, imar ve planlama görevinin bölünmekte olduğu dikkat çekmektedir. Şöyle ki tasarıda, çevre düzeni ve nazım imar planı yapmak yetkisi büyükşehir belediyesine ve bunlara dayalı olarak, ilçe ve semt belediyelerinin de kentsel gelişme planlarının yapmak, imar ve ıslah uygulama planlarını yapma, bunlarla ilgili uygulamayı izlemek, denetlemek, izin belgelerini vermek yetkisi de ikinci basamaktaki belediyelere verilmiştir. Bununla birlikte büyükşehir belediyesi, alt basamaktaki belediyelerin imar uygulamalarını denetlemek ve uyuşmazlık durumunda son sözü söylemek yetkisine sahip olacaktır. Ama büyükşehir belediyeleri ile ilçe ve semt belediyeleri arasında kent imarına ilişkin olarak çıkarılan anlaşmazlıkların çözümü için, alt basamaktaki belediyeler, büyükşehir belediye meclisinin kararlarına karşın her zaman yönetsel yargıya başvurabileceklerdir.

g) Büyükşehir modelinin işleyişinin 1980’li yılların sonlarında bir değerlendirmeye konu yapan bir çalışmada da “İlçe içinde başlayıp biten işlerin sorumluluğunun ilçe belediyelere devredilmesi” gereği vurgulanmaktadır.

h) Büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyeleri arasındaki görev ayrımının sınırlarının açıkça belirtilmemiş olmaması nedeniyle, büyükşehir belediyesinin, siyasal yönden yararlı gördüğü durumlarda ilçe belediyelerinin görev alanlarına karışabilme esnekliğine sahip bulunduğuna işaret edilmektedir. Görev paylaşımındaki tüzel belirsizliğin giderilmesi durumunda bile sistemin çalışmasının büyükşehir belediye başkanının iyi niyetine bırakılmış olan gayrı resmi durumu düzeltmenin zaman alacağına da aynı kaynakta yer verilmiştir.

2.3. BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİNDE MALİ YAPI