Bütçe Mali İşler Ve Denetim Alanında Değişiklikler

Bugün yerel yönetim kanunlarının değiştirilmiş olmasının verdiği doygunlukla, özellikle görev paylaşımı konusunda herhangi bir reform ihtiyacından bahsedilmemektedir. Gündemde sadece reform çalışmalarının son halkası olarak Belediye ve İl özel İdaresi Gelirleri Kanunu Tasarısı bulunmaktadır. Yerel yönetimlerin gelir kaynakları yönünden güçlendirilmesi, görev paylaşımı ile ilgili değişikliklere karşı olanların dahi destek verdikleri bir konudur ki ülkemizde reform anlayışının değerlendirilmesi açısından önem taşımaktadır. Reforma taraftar olanlarca yerel yönetimlerin kendilerine bırakılan hizmetlere uygun gelir kaynaklarına kavuşturulması doğal karşılanmakla birlikte, yerel yönetimleri hizmet görme bakımından merkezi yönetimin uzantısı olarak görenlerin, hatta yerel yönetimlerin gördükleri hizmetlerin artırılmasını eyalet sistemine geçiş olarak değerlendirerek reform çalışmalarına karşı olanların, mali yönden yerel yönetimlerin güçlendirilmesine ilişkin tavırları çelişki yaratmaktadır (Sarıoğlu,2007:35).

Mali yapı ile ilgili olarak 3030 sayılı kanundan farklı şekilde, yeni düzenlemeyle, Büyükşehir, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin topladıkları vergilerden birbirlerine ödemeleri gereken payları, zamanında yatırmadıkları taktirde, mağdur olan belediyenin talebi üzerine, söz konusu pay, iller Bankası tarafından, yükümlü belediyenin genel bütçe vergi gelirlerinden kesilerek, alacaklı belediyenin hesabına yatırılabilmektedir.

Büyükşehir ile ilçe ve ilk kademe belediyelerinin bütçeleri üzerindeki denetim konusunda, 3030 sayılı Kanunda Büyükşehir belediyesinin bütçesinin denetlenmesinde valinin yetkisi 5216 sayılı kanun ile kaldırılırken, ilçe ve ilk kademe belediyeleri üzerinde Büyükşehir belediye meclisinin denetimi sürmektedir. 3030 sayılı kanunda (20. madde) olduğu gibi, 5216 sayılı kanunda da (25. madde) ilçe ve ilk kademe belediyelerinden gelen bütçeler, Büyükşehir belediyesinin bütçesi ile birlikte Büyükşehir belediye meclisine sunulmakta ve Büyükşehir belediye meclisinde yatırım ve hizmetler arasında bütünlük sağlayacak biçimde aynen veya değiştirilerek kabul edilmektedir. Büyükşehir belediye meclisi, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin bütçelerini mevzuata uygunluk ve kesinleşmiş borçlar ile ortak yatırımlar için bütçeye konulması gerekli ödenekler bakımından denetlemektedir. Dolayısıyla ilçe ve ilk kademe belediyeleri açısından bütçe üzerindeki denetimde 5216 sayılı kanun herhangi bir değişiklik getirmemekte, Büyükşehir belediyelerinin ilçe ve ilk kademe belediyelerinin bütçeleri üzerindeki vesayet denetimi sürdürülmektedir(Erençin,2007:128).

Bütçenin kabulünde büyükşehir belediye bütçesi ile ilçe ve ilk kademe belediyelerinden gelen bütçeler, büyükşehir belediye meclisine sunulmakta ve büyükşehir belediye meclisince yatırım ve hizmetler arasında bütünlük sağlayacak biçimde aynen veya değiştirilerek kabul edilebilmektedir. Büyükşehir belediye meclisince ilçe ve ilk kademe belediye bütçelerinde yapılan değişikliklere karşı on gün içinde Danıştay'a itiraz edilebileceği, Danıştay'ın ise itirazı otuz gün içinde karara bağlayacağı belirtilmektedir. Büyükşehir belediye meclisi, ilk kademe ve ilçe belediyelerinin bütçelerini kabul ederken şu yetkilere sahiptir.

a) Bütçe metnindeki kanun, tüzük ve yönetmeliklere aykırı madde ve ibareleri çıkamaya veya değiştirmeye.

b) Belediyenin tahsile yetkili olmadığı gelirleri çıkarmaya, kanuni sınırlar üzerinde veya altında belirlenmiş olan vergi ve harçların oran ve miktarlarını kanunda öngörülen sınırlarına çakmaya.

c) Kesinleşmiş belediye borçları için bütçeye konulması gerekip de konulmamış ödeneği eklemeye,

d) Ortak yatırım programına alınan yatırımlar için gerekli ödeneği eklemeye yetkilidir. Küreselleşme ve yerelleşme süreci ile birlikte piyasa ekonomisinin etkisini artırdığı günümüzde yaşanan değişikliklerin belediyelere de yansıtıldığı açıktır. Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 26. maddesine göre;

''Büyükşehir belediyesi kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir, Büyükşehir belediyesi, kendine ait büfe, otopark ve çay bahçelerini işletebilir; ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının %50'sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile, bu şirketlerin %50'sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletilmesini devredebilir.”

Bu çerçevede Büyükşehir Belediye Kanunu ile ilgili olarak şunları söyleyebiliriz. Kanunda büyükşehir, nüfus, iktisadi gelişme ve fiziki mekan olarak belirli parametrelerle belirlenmiş ve tanımlanmıştır, Özelikle büyükşehir belediyelerinin kuruluşu için gerekli kıstasların artırılması, büyükşehir belediyelerinin ölçeklerinin büyütülmesi büyükşehir belediyelerinin kurulmalarını zorlaştıracaktır.

Belediye meclisinde olduğu gibi meclisin her ay toplanması, encümenlerin sadece atanmışlardan oluşmasına son verilerek yarısının atanmışlardan diğer yarısının seçilmişlerden oluşması, danışmanlık sisteminin öngörülmesi, idari özerkliğe uygun olarak vesayet yetkisinin azaltılması ve hukuka uygunluk denetiminin esas alınması, Altyapı ve Ulaşım Koordinasyon Merkezlerinin güçlendirilmesi, mali özerkliğe uygun olarak gelir kaynaklarının daha iyi bir şekilde düzenlenmesi, genel bütçe gelirlerinin %5'inin büyükşehir belediyelerine bırakılması.... gibi açılardan yeni kanunun büyükşehir belediyelerini kent yönetiminin ihtiyaçlarına uygun olarak donattığını söyleyebiliriz.

Büyükşehir belediyesinin sınırlan çevresinde ve aynı il sınırları içinde bulunan belediye ve köylerin bazı esas ve usuller içerisinde büyükşehir belediyesi sınırları içerisine alınması mümkün kılınmıştır. Büyükşehir belediyesinin ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imar uygulamaları üzerindeki denetim yetkisi tereddüde yer bırakmayacak bir şekilde düzenlenmiş ve perçinleşmiştir (Bozoğlu, 2004: 4).

Bütün bunlar dışında büyükşehir belediyelerinin diğer belediye yasalarında geçerli olan oldukça geniş bir düzenleme ve mali alan içerisinde ekonomik bir girişimci pozisyonu alması dikkate değer olup, kaynak dağıtıcı bir belediye fonksiyonu kabul edilmektedir.

Önemli bir değişiklik ise belediyelerin denetimi ile ilgili olarak ortaya çıkmıştır. Belediye Kanunu'nun 55. maddesine göre, belediyelerde iç ve dış denetim yapılacaktır. Bu

denetimin kapsamını ise iş ve işlemlerin hukuka uygunluk denetimi ile mali ve performans denetimidir. Bu maddeye göre iç ve dış denetim 5018 sayılı yasaya göre yapılacaktır. Burada iç denetimden kastedilen mali denetimdir. Keza iç denetim, daha önce idari denetimi de kapsayacak şekilde kullanılmaktaydı. Bu madde ile mali denetim idari işlemlerin denetiminden ayrılmaktadır. Dolayısıyla içişleri Bakanlığı ile Belediye Müfettişlerinin mali anlamda denetim yetkisinin kaldırıldığı söylenebilir. İçişleri Bakanlığı 'nın istisnai olarak mali anlamda yapacağı denetim ise 5018 sayılı yasanın 77. maddesinde belirtilmektedir. Bu maddeye göre; mali yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğraması, belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıkması durumunda ilgili belediye başkanının talep etmesi veya doğrudan Başbakan'ın onayı üzerine, İçişleri Bakanı'nın yetkili denetim elemanları aracılığıyla, ilgili belediyenin tüm mali yönetim ve kontrol sistemini, mali karar ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirme gibi istisnai bir yetkisi bulunmaktadır. Bu istisnai durum sonrasında hazırlanacak raporun bir örneği İç Denetim Koordinasyon Kuruluna, bir örneğinin de vali ve belediye başkanına gönderilmesi gerekmektedir. 5018 sayılı yasanın 75, maddesinde ise Maliye Bakanlığına bu istisnai yetki verilmektedir, Fakat bu maddede belediyeler açıkça belirtilmemekte, kamu idareleri ve ilgili bakan kavramları kullanılmaktadır. Belediye Kanunu'nun 55. maddesinin 3. fıkrasında ise belediyelerin mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemleri hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı ile belediye başkanı veya görevlendireceği kişiler tarafından denetleneceği belirtilmektedir (Alıcı, 2006: 48). Dolayısıyla belediyelerde yapılacak olan iç denetim; iç mali denetim ve iç yönetsel denetim olarak ikiye ayrılmakta ve iç mali denetim iç denetçiler, iç yönetsel denetim ise belediye müfettişleri tarafından yerine getirilecektir. Dış denetim de yine aynı şekilde dış mali ve yönetsel denetim olarak ikiye ayrılmakta ve dış mali denetim sadece Sayıştay, dış yönetsel denetim ise İçişleri Bakanlığı tarafından yerine getirilecektir.

5393 sayılı yasanın 57. maddesinde yer alan ''Hizmette aksama'' başlıklı hüküm ile idari vesayet denetimi, ilk kez yasal bir tespite dayandırılmaktadır. Bu maddeye göre, belediye hizmetlerinin ciddi bir biçimde aksatıldığının ve bu durumun halkın sağlık, huzur ve esenliğini hayati derecede olumsuz etkilediğinin İçişleri Bakanlığı talebi üzerine yetkili sulh hakimi tarafından tesbit edilmesi gerekir. Sulh hukuk hakimi tarafından alınan karara karşı ilgili belediyece asliye hukuk mahkemesine itiraz edilebilir. Bu durumunda İçişleri Bakanı, hizmetlerde meydana gelecek aksamanın giderilmesini, hizmetin özelliğine göre makul bir süre vererek belediye başkanından ister. Aksama giderilemezse, söz konusu hizmetin yerine getirilmesini İçişleri Bakanı o ilin valisinden ister. Bu durumda vali, aksaklığı öncelikle belediyenin araç, gereç, personel ve diğer kaynakları ile giderir, Belediye kaynakları yeterli olmazsa ilin valisi,

diğer kamu kurum ve kuruluşların kaynakları ile bu aksaklığı giderebilir. Bu durumda ortaya çıkacak maliyet vali tarafından İller Bankası'na bildirilir ve İller Bankası'nca o belediyenin müteakip ay, genel bütçe vergi gelirleri tahsilatı toplamı üzerinden belediyeye ayrılan paydan valilik emrine gönderilir. Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi; hizmette aksamanın yetkili mahkemece tespit edilmesindeki amaç, merkezi hükümetin siyasi sebeplerle belediyelere müdahalesinin önlenmesidir. Fakat hizmette aksamanın sulh hukuk hakimi yerine idari hakimler tarafından tespit edilmesi daha doğru olacaktır. Çünkü idari işlem ve faaliyetlerin idari hakimler tarafından daha rasyonelce tespit edileceği savunulmaktadır.

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun “Denetim Komisyonu” başlığı altında düzenlenen 25. maddesine göre bu denetim sistemi nüfusu 10.000 ve üzerinde olan belediyelerle il ve ilçe belediyelerinde uygulanacaktır. Bu belediyelerde belediye meclisi, her yılın ocak ayı toplantısında belediyenin geçen yıla ait gelir ve giderleri ile bunlara ait hesap, kayıt ve işlemlerin denetimi için, kendi üyeleri arasından gizli oyla Denetim Komisyonunun oluşturulacağı ve üye sayısının en az üç, en fazla beş olacağı belirtilmektedir. Üyelerin partilere göre dağılımında da mecliste yer alan partilerin üye sayıları esas alınacaktır.

Faaliyet raporunu denetleme ise belediye meclisinin en icrai denetim yetkisi olarak karşımıza çıkmaktadır. Belediye Kanunu'nun 56. maddesine göre;

“Belediye başkanı, 5018 sayılı Kanunun 41. maddesinin dördüncü fıkrasında belirtilen biçimde; stratejik plan ve performans programına göre yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans ölçütlerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini ve belediye borçlarının durumunu açıklayan faaliyet raporunu hazırlar. Faaliyet raporunda, bağlı kuruluş ve işletmeler ile belediye ortaklıklarına ilişkin söz konusu bilgi ve değerlendirmelere de yer verilir.'' denilmektedir.

Belediye başkanınca meclise sunulan bir önceki yıla ait faaliyet raporundaki açıklamalar, meclis üye tam sayısının dörtte üç çoğunluğuyla yeterli görülmezse, yetersizlik kararı ile tutanak kapatılır ve bu tutanak meclis başkan vekili tarafından mülki idare amirine gönderilir ve vali dosyayı gerekçeli görüşüyle Danıştay'a gönderir. Söz konusu rapor İçişleri Bakanlığına gönderilir ve kamuoyuna da açıklanır. Yetersizlik kararı Danıştay tarafından da kabul edilirse belediye başkanının görevine son verilir. Bu durumda Belediye Kanunu'nun 45. maddesi çerçevesinde vali, belediye meclisinin on gün içerisinde toplanmasını sağlar ve kalan süreyi tamamlayacak belediye başkanı seçilir. Bu seçim on beş gün içinde tamamlanamazsa belediye meclisinin feshine ilişkin hükümler uygulanır. Denetim komisyonu ve faaliyet

raporunun meclis tarafından yeterliliğinin denetimi dışında soru, genel görüşme ve gensoru gibi denetim usulleri de kullanılmaktadır (Alıcı, 2006: 54).

Belediye reformu, dış aktörlerin daha önceden belirlediği kıstaslar çerçevesinde yerindelik ilkesine uygun olarak belirlenmiştir. En önemli değişim ise yerelin önemini arttıran idari ve mali özerkliktir. Belediyelerin görev, yetki ve sorumluluklarından yaşanan artış, belediyelerin mevcut kaynaklarını daha etkin, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanmalarını da gerektirmiştir. Bunun için de gelecek odaklı bir denetim yapılanmasına geçilmiş, ilk kez iç denetim ve iç denetçilik sistemi uygulanmıştır. Belediyelerde demokratik değişikliklerin yanı sıra piyasa ekonomisinin kamu hizmetleri üzerinde yarattığı olumsuz etkiler de dikkat çekmektedir. Piyasa ekonomisinin kamu ekonomisine göre hizmet ifasında daha baskın olması, kamu hizmetlerini olumsuz yönde etkilemektedir. Eski belediye mevzuatları ile yeni mevzuatlar karşılaştırıldığında; beledi-sosyalizm etkisinin azaldığı göze çarpan en önemli değişikliktir. Bu değişikliğe bağlı olarak kamusallıktan bireyselliğe, kaynak yaratıcı belediyecilikten kaynak dağıtıcı belediyeciliğe, hizmet yapıcı belediyelikten hizmet yapıcı ve hizmet yaptırıcı belediyeciliğe, sosyal refah anlayışından neoliberal devlet anlayışına, toplumu esas alan düşünceden piyasa ekonomisini esas alan bir düşünceye geçildiğini söyleyebiliriz.

Belediyelerin görev yetki ve sorumluluklarındaki artış, belediyelerin mevcut kaynaklarını daha etkin, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanmalarını da gerektirmiştir. Bunun içinde gelecek odaklı bir denetim yapılanmasına geçilmiş, ilk kez iç denetim ve iç denetçilik sistemi uygulanmıştır(Alıcı,2007:18).