Temsili demokrasinin temel aracı olan parlamentolar, günümüzde yoğun şekilde tartışılmakta, fonksiyonlarını gereği gibi yerine getirememekle eleştirilmektedirler. Bir yandan da modern dünyada, bireylerin demokrasi hakkında düşünceleri, kararlara daha etkin katılım isteği doğurmakta; kişiler, kamu politikalarının oluşturulmasında daha etkin rol almak istemektedirler.
Katılım konusunda değişen ve gelişen bu görüşler de, parlamenter demokrasilerin temsil niteliğinin ve bu temsilin etkinliğinin sorgulanmasında rol oynayan diğer bir faktörü oluşturmakta; yaşanmakta olan temsili demokrasi krizi, devlet ve toplum hayatına dair kararların alınmasında yeni model ve kavramların oluşmasına zemin hazırlamaktadır. Kişilerin, devlet yönetimine dair kararların alınmasında daha etkin rol oynama taleplerinin doğuşu ile bu taleplerin yansıma bulduğu alanların başında kuşkusuz ki mali konular gelmektedir. Bu nedenle bütçe hakkı ve içerdiği harcama, borçlanma, vergilendirme gibi yetkiler, yeni model arayışları içinde tartışılan konular arasında yerini almaktadır. Örneğin kamu harcamalarının azaltılması ve dolayısıyla da kamu hizmetlerinin daralması ya da vergilerin arttırılması gibi durumlarda alınan kararlardan bireyler doğrudan etkilenmektedirler. Bu özelliklerinin bir sonucu olarak mali yetkiler, devlet yönetimine ve bu yetkilerin kullanımına dair birtakım eleştiriler veya yenilikler gündeme geldiğinde öne
35 John F Due, Government Finance, Revised Edition, Richard D. Irwin Inc, Illinois, 1959, s. 73.
çıkan konular arasında yer almakta; bireylerin kararlara aktif katılımda bulunmak istediği konuların başında gelmektedir.
Bütçe hakkının varlığı, milletin egemenlik hakkının açık ve kesin bir ifadesi olup, kamu hizmetlerinin finansmanı için gelirlerinden bir kısmını veren vatandaşların, bu hizmet ve ihtiyaçların nasıl karşılanacağı konusunda söz sahibi olmalarını sağlamıştır. Söz konusu gelişmeler, kişilerin “haklara sahip vatandaşlar” oldukları bilincinin gelişmesini sağlamış, yönetim ve kararlar üzerinde giderek aktif hale gelen vatandaşlar, kamu politikalarının oluşturulmasında önemli rol oynar hale gelmişlerdir. Uzun yıllar, vatandaşların, politikalara katılma ve şekillendirme yolu, temsilciler aracılığıyla parlamentolar olmuştur. Fakat günümüzde vatandaşların artan beklentileri ve talepleri, politika oluşturma sürecinde artan rolleri, klasik temsili demokrasi modelinde de farklılaşmalar doğurmuştur. Artık sadece gelir toplama, harcama yapma konusunda hesap veren yönetimlerden bir üst aşamaya geçilerek, yöneten ve yönetilenlerin eşit konuma geldiği bir yönetim talebi doğmuştur. Yönetenlerin tek güç olduğu yapıdan uzaklaşılarak, kamusal karar alma ve uygulama aşamalarında yönetilenlerle yönetenlerin eşit haklara sahip olduğu “yönetişim”
modeli karşımıza çıkmaktadır. Yönetişim uygulamaları, geleneksel yönetim modelinin üzerine kurulu oluğu yöneten ve yönetilen unsurlarını36 aynı seviyeye getirmekte; yönetim sisteminde belirleyici rol oynayan kesimleri kamu yönetimi, özel sektör ve bireyler olarak kabul etmektedir37. Modelin böyle bir denge gözetmesinde temel sav günümüzde kamu sektörü ve özel sektör arasında artık kesin bir çizgi çizmenin kolay olmadığıdır. Yönetişim modeli,
“hükümetin otoritesine ve yaptırımlarına dayanmayan bir yönetim mekanizmasına” odaklanmaktadır38. Bu yeni modelde, yetkilerin alt birimlere devredilmesi, adalet, eşitlik, esneklik, performans denetimi, hesap verilebilirlik, kontrol, rekabet mekanizmalarının işletilmesini talep etmektedir. Yönetişim kavramı, daha iyi demokrasiye ulaşılması için bireylerin, doğrudan demokrasi araçlarını kullanarak, karar mekanizmasına katılmasını amaçlamakta; temsili demokrasi krizinin neden olduğu ileri sürülen demokrasi boşluğu “iyi
36 Hakkı Ay- Ümit Şahin- Hüseyin Soylu, “Mükellef İle Vergi Dairesi İlişkilerinde Yönetişimin Rolü ve Karaman İli Örneği”, C. Ü. İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, C. 11, S. 1, 2012, s. 272.
37 Hamza Ateş- Ahmet Nohutçu, “Kamu Hizmeti Sunumunda Gönüllü Kuruluşlar ve Devlet”, S. Ü. İİBF Sosyal ve Ekonomik Araştırmalar Dergisi, S. 6, 11, 2006, s. 255-248; Yılmaz Argüen, “İyi Yönetişim”, Toplumsal Huzur ve Refah İçin İyi Yönetişim, (Editör: A. Buldam), TESEV Yayınları, İstanbul, 4-5, 2006, s. 2.
38 Gerry, Stoker, “Governance as a Theory: Five Propositions”, International Social Science Journal, Vol.
155, s. 17. (Aktaran: H. Kutay Kesim- Ali Petek, “Avrupa Komisyonu’nca Belirlenen İyi Yönetişimin İlkeleri Çerçevesinde Türk Kamuoyu Yönetimi Reformunun Bir Eleştirisi”, Amme İdaresi Dergisi, C. 38, S. 4, 4 Aralık 2005, s. 41).
yönetişim” ile kapatılmaya çalışılmaktadır39. Yönetişim modelinde kamu hizmetlerinin kalitesinin arttırılması hedeflenmekte, bireylerin karar alma süreçlerine her aşamada tam ve bağımsız katılımın sağlandığı bir mekanizma öngörülmektedir40.
Yaşanmakta olan dönüşümde, kamu mali yönetiminin ticarileşmesi ve serbest piyasa koşullarına göre yönetilmesi, rekabet kurallarının işletilmesi gibi farklılaşmalar yaşanmaktadır. Bu yeni yapıda bireylerin de devlet ve toplum yaşamında üstlendikleri rollerde temelden değişiklikler olmaktadır. Devletlerin kurulmasından bu yana her dönemde karar alma gücüne sahip kişi ve kurumlar var olmuş; bunlar her dönem farklı meşruluk teorilerine dayandırılmışlardır. Yaşanmakta olan ekonomik, sosyal, siyasal ve teknolojik gelişmeler kamu yönetimi vatandaşlar arasındaki ilişkileri de hızla değiştirmiş;
bu değişim sürecinde oluşan yönetişim kavramı, meşruluk temeli olarak vatandaşların müşteri olarak görülmesini kabul etmiştir. Gelinen noktada devlet ve birey arasında etkileşim ve devletten beklentiler artmış; yönetimin meşruluk kaynağı bireylerin istek ve beklentilerinin dikkate alınması olmuştur. 1970’li yıllardan itibaren devlet-birey ilişkilerinde belirgin şekilde yaşanmakta olan değişim önce vatandaşların karar süreçlerine katılımını getirmiş; ardından vatandaşların müşteriye dönüştüğü ve kamu yönetimine dair kararların vatandaşların istek ve beklentilerine göre oluşturulacağı bir yaklaşım meydana gelmiştir. Bu dönüşümün ardından temsili demokraside vekalet veren durumunda olan vatandaş aynı zamanda müşteri ve kamu hizmetlerinin oluşturulması noktasında ortak biçimlendirici konumuna gelmiştir41. Bireyin bu yeni konumu, vatandaşlık bağının geri plana atılmadan, kamunun adeta bir ortağı niteliğinde olmasını öngörmekte, etkileşimin bu bakış açısıyla geliştirilmesini önermektedir42.
Yönetişim kavramı 1990’lı yılları başlarından bu yana hızla yayılmış;
birçok ülke, modelin alt yapısını kurmak için adımlar atmış; bu süreçte uluslararası ve uluslarüstü kuruluşlar da önemli görev üstlenmişlerdir. Birçok uluslararası kuruluş ve kurum, yaşanmakta olan sürece dair getirilen öneriler bakımından hem belirleyici rol oynamakta hem de bu tekliflerin analiz
39 Nami Çağan, “Kamu Maliyesinde “İyi” ya da “Kötü” Yönetişim”, İz Dergisi, S. 11, 2010, s. 54.
40 Hilmi Çoban- Fatih Deyneli, “Kamuda Kalite Arttırma Çabaları ve Performansa Dayalı Bütçeleme”, Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma 20. Türkiye Maliye Sempozyumu, (23-27 Mayıs 2005), Pamukkale Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, Denizli, s. 332.
41 Veysel Eren, “Kamu Yönetiminde Yeni Meşruluk Temeli Olarak Müşteri Odaklı Yönetim Yaklaşımı”, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, S. 58, C. I, Ankara, 2003, s. 56, 61- 68.
42 Fikret, Toksöz, “Yönetimden Yönetişime”, Toplumsal Huzur ve Refah İçin İyi Yönetişim, (Editör: A.
Buldam), TESEV Yayınları, İstanbul, 4-5, 2006, s. 4; Argüden, “İyi Yönetişim”, s. 1.
edilmesinde, denenmesinde ve yeni çözümler üretilmesinde öncülük etmektedirler. Yönetişim modeli, uluslararası kuruluşlarca yapılan çalışmalar arasında en sık dile getirilen ve üzerinde çalışılan konular arasında yer almaktadır.
Dünya Bankası, modelin kriterlerinin geliştirilmesinde ve sağladığı mali kaynaklar aracılığıyla yayılmasında kilit rol oynamaktadır. 1990’lı yılların sonlarından itibaren Gelişme ve Yönetişim Raporu, Yönetişim Raporu gibi raporlar yayınlayarak, yönetişim hesap verebilirlik, saydamlık gibi ilkelerinin oluşturulmasında aktif çalışmalar yapmaktadır. Dünya Bankası, yönetişim kavramının uygulanmasında üç belirleyici unsura yer vermektedir. Dünya Bankası kriterlerine göre ülkede uygulanmakta olan yönetişim kapsamı, siyasi rejimin türü, söz konusu ülkenin ekonomik ve sosyal kaynaklarının yönetimi yetkisinin hangi organda olduğu ve yönetimin politika oluşturma, formüle etme ve uygulama kapasitesine göre belirlenmektedir43.
OECD ise modelin teknik inşasını sağlayan kuruluş olarak tanımlanmaktadır44. OECD de modelin inşası çalışmalarına 1990’lı yılların sonundan itibaren raporlar yayınlayarak katkıda bulunmaktadır. Kuruluşun modelin ülkelerde belirlenen kriterlere göre yerleşmesini sağlamak adına yürüttüğü en kapsamlı görev 1997 tarihli Düzenleyici Reform Raporu’na dayanmaktadır. Söz konusu rapor, yine OECD tarafından geliştirilen
‘düzenleyici etki analizi’ ile uygulanmakta, ülkelerin yönetişim modelini geliştirmelerinde ve uygulamalarında ne adımlar atmaları gerektiği, hangi aşamada oldukları saptanmaktadır. Bu analiz ile ülkelere yol haritası çizilerek bir uygulama planı hazırlanmaktadır. OECD düzenleyici raporlarında gösterilen yol, yasama organının yasama yetkisini zayıflatıcı etkiler taşımakta; ekonominin siyasetten arındırılması iddiası taşımaktadır. Önerilen modelde devletin fonksiyonları küçülmekte, kaynak tahsisi ve bölüşüm konularında karar verme yetkisi alınarak düzenleyici nitelikte bir yapıya çekilmektedir45. 2002 yılında yapılan başvuru üzerine OECD tarafından Türkiye için de bir düzenleyici reform raporu hazırlanmıştır. Yapılan çalışmada Türkiye’nin düzenleyici reformlar açısından performansı değerlendirilmiş; elektrik, gaz, karayolu yük taşımacılığı ve telekomünikasyon sektörleri açısından düzenleyici politikalar ele
43 Governance, The World Bank’s Experience, a World Bank Publication, 1994, s. xiv, http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/1994/05/01/000009265_3970716142854/Rend ered/PDF/multi0page.pdf, E.T. 29.7.2014
44 Sonay Bayramoğlu, Yönetişim Zihniyeti, Türkiye’de Üst Kurullar ve Siyasal İktidarın Dönüşümü, İletişim Yayınları, 3. B, İstanbul, 2014, s. 65.
45 Sonay Bayramoğlu, s. 67- 71.
alınmıştır. Yapılan değerlendirmelerin ardından kurum tarafından Türkiye için birtakım politika teklifleri geliştirilmiştir46.
Birleşmiş Milletler, neredeyse tüm küresel ve uluslararası alanlarda olduğu gibi yönetişim modelinin inşasında ve yaygınlaştırılmasında da önemli bir rol oynamaktadır. Yönetişimin sağlanması sürecinde Birleşmiş Milletler, modele meşruiyet kazandıran kuruluş olarak nitelendirilmekte; 1992 BM Çevre ve Kalkınma Konferansı, 1995 Küresel Komşuluk Raporu, 2000 BM Milenyum Zirvesi, kuruluşun modelin meşrulaştırılmasında attığı başlıca adımlar olarak gösterilmektedir47. BM, çalışmalarında, yönetişimin ilkelerini ortaya koyarak açıklamakta; modelin öngördüğü devlet yapısına netlik kazandırarak bu yapının uygulanmasının önünü açmaktadır.
Avrupa Birliği ise dünyada türünün tek örneği olan bir bütünleşme olarak, sistemin farklı seviyelerde yerleştirilmesi bakımından işlev görmektedir.
Birlik, yönetişim konusunda birçok çalışma yapmakla beraber bunlar arasında 2001 Avrupa Yönetişimi Hakkında Beyaz Kitap, Birliğin modele dair öngördüğü altyapının ortaya konması ve anlaşılması bakımından temel belge niteliğindedir48. Beyaz Kitap, AB’nin yönetim kavramından ayrılarak yönetişim kavramını benimsediğinin resmi belgelerinde sahiplendiğinin birçok örneklerinden biridir49. Çalışmada, neden bir reforma ihtiyaç duyulduğu tartışılmakta ve açıklık, katılımcılık, hesap verebilirlik, etkinlik, tutarlılık, orantılılık ve yerellik ilkelerinin tanımları yapılmaktadır. Birlik, uluslarüstü yapısı ve benimsediği yerellik (subsidiarity-yetki ikamesi) ilkesinin de etkisiyle yönetişim modelinin küresel, Avrupa, ulusal, bölgesel ve yerel düzeyde uygulanmasını sağlayan çatı yapı olarak işlev görmektedir50.
Vergilendirme, harcama, borçlanma gibi unsurları kapsayan mali yetkiler, uzun mücadeleler sonucunda kazanılmış, bireylerin ve toplumların mali konularda söz sahibi olma talepleri demokrasi düşüncesinin gelişiminde etkin rol oynamıştır. Aynı paralelde, demokrasi düşüncesinde meydana gelen değişimler de mali yetkilerin kullanımını temelden etkilemektedir. Demokrasi anlayışının değişimiyle vatandaşlar, devlet yönetiminden daha fazla haberdar olmaya, karar ve faaliyetlerde belirleyici rol oynamaya başlamışlardır.
46 OECD Reviews of Regulatory Reform, Turkey Crucial Support For Economic Recovery, OECD, 2002.
47 Sonay Bayramoğlu, s. 71- 75.
48 Commission of the European Communities, European Governance: A White Paper, COM (2001) 428, Brüksel, 2001.
49 Murat Okçu, “Yönetişim Tartışmalarına Katkı: Avrupa Birliği İçin Yönetişim Ne Anlama Geliyor?”, Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, C.12, S.3, 2007, s. 310.
50 Commission of the European Communities, s. 10.
Parlamentoların kullanmakta olduğu yetkilerin başında borçlanma, harcama, vergilendirme gibi unsurları içeren bütçe yetkisi gelmektedir. Mali yetkiler, kendilerine has özellikleri gereği kullanımları ve sınırlanmaları diğer kural ve yetkilerden ayrı tutulan bir alan51 olsa da etkilerini kişiler üzerinde doğrudan gösterdiklerinden, devlet yönetimine dair kararların alınmasında bireylerin daha aktif rol oynaması taleplerinin mali konular üzerinde de etkisini göstermesi oldukça muhtemeldir. Bu dönüşüm içinde daha aktif hale gelen vatandaşlar, vergi verenler olarak daha fazla hak talep etmeye başlamışlardır.
Söz konusu yeni yönetim anlayışında bireylerin siyasi iktidarı doğrudan etkilemesi, bütçe hakkının verilen yetki ile parlamentolar aracılığıyla değil;
doğrudan bireyler tarafından kullanılması tartışmalarını beraberinde getirmektedir52. Yönetişim kavramı, bireylerin, bütçeye dair kararların alınmasında daha etkin şekilde söz sahibi olmasını talep etmekte, bunun için birtakım araçlar önerilmektedir. Bu modelde hesap verebilirlik, mali saydamlık ilkeleri, bireylerin, karar alma mekanizmalarına doğrudan katılımında başlıca araçlar olarak gösterilmekte; özellikle bütçe hakkının kullanımında kamunun da etkin rol oynaması için savunulmaktadır53. Bireylerin, karar alma mekanizmalarına aktif katılımını talep edep yönetişim süreci, iletişim teknolojilerinden ve medyadan faydalanarak farkındalık yaratmayı; toplumun bilgilendirilmesi ve siyasal demokrasinin geniş halk kitlelerine ulaştırılması için sivil toplum kuruluşlarının yaygınlaştırılmasını amaçlamaktadır54. Bu yönetim anlayışına göre kamu mali yönetim aracı olarak işlev görecek olan bütçenin ve sonuçlarının performans denetimine tabi olması; merkezi sorumluluğun yerini yerelleştirilmiş sorumluluğun alması; bürokratik kapalılığın sona ererek saydamlık ve hesap verebilirliğin ön plana çıkması öngörülmektedir55. Vergilendirme özelinde baktığımızda ise, yönetişim modelinin önerdiği karşılıklı etkileşim araçlarının, mükellef ve devlet arasında bir uzlaşma ortamı sağlaması ve bu ortamın vergiye gönüllü uyumu arttırıcı etki yapması beklenmektedir56.
Yönetişimin temel aldığı ilkelerden biri olan katılımcılık ilkesi, kişilerin tabi olacakları vergi yükümlülükleri hakkında söz sahibi olması doğrultusunda
51 Inter- Parliamentary Union, s. 203.
52 Canbay- Çetin Gerger, s. 175- 184; Emine Kızıltaş, “Bütçe Hakkının Kullanımında Gelinen Aşama:
Doğrudan Demokrasi”, 20. Türkiye Maliye Sempozyumu Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma, 2005, s. 376.
53 Kızıltaş, s. 376.
54 Çağan, “Kamu Maliyesinde “İyi” ya da “Kötü” Yönetişim”, s. 54.
55 ODI, “Why Budgets Matter: The New Agenda of Public Expenditure Management”, ODI Briefing Paper, Mayıs 2004. (Aktaran: Kızıltaş, s. 380).
56 Ay- Şahin- Soylu, s. 284.
kullanılabilecektir. Bu şekilde vergi gelirlerinin artması, şeffaf bir vergi sistemi kurulması ve kamu kaynaklarının daha etkin kullanılması yolunda adımlar atılması mümkün olabilir. Yine yönetişimin temel aldığı ilkelerden hesap verebilirlik ve mali saydamlık ilkeleri, vergi idaresinde görev yapan her seviyedeki memurun görevini, hukuka uygun şekilde yerine getirmesinde işlev üstelenebilecek, etkin bir denetim sistemi görevi görebilecektir. Yönetişimin getirdiği yerelleşme adımları ise vergilendirme yetkisinin de büyük ölçüde yerel yönetimlere aktarılması sonucu doğuracaktır. Bu durumda yerel yönetimler, kamu gelirlerini daha seri şekilde toplayarak ihtiyaçların daha çabuk karşılanmasını sağlayabileceklerdir.
IV. BÖLÜM: ÜLKEMİZDE TEMSİLİ DEMOKRASİ VE YÖNETİŞİM