Avrupa Birliği Anayasası

A natureza jurídica do Tribunal de Contas é bastante controvertida. Muito provavelmente pelo número elevado de atribuições constitucionais e pela dificuldade de encaixá-lo em modelo pré-formulado de um dos Poderes da União já estabelecidos.

Um maior detalhamento do amplo rol de atribuições pode ser encontrado na dissertação de mestrado de Castardo59 que esclarece, dentre as competências legais e constitucionais, caber à Corte de Contas a apreciação da razoabilidade, da legitimidade e da economicidade dos atos da Administração. Sua função vai além e permite apreciação de aspectos formais de regularidade e legalidade através do controle externo. Para além disso, exerce função sancionatória, pois pode aplicar multas aos responsáveis em caso de irregularidade de contas ou realização de despesas ilegais; no exercício da função corretiva estabelece prazo para correção de ilegalidades encontradas.

Outrossim, tem a função opinativa quando emite parecer sobre as contas anuais prestadas pelo Presidente da República e pronunciamento conclusivo sobre matéria envolvendo indícios de despesas não autorizadas ou subsídios não aprovados quando solicitado pela Comissão mista permanente a que se refere o artigo 166, § 1º, Comissão de Orçamento, da Constituição Federal de 1988.

Noutro pórtico, exerce ainda a função informativa, tendo em vista a prestação de informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por

59 _{CASTARDO, Hamilton Fernando. Natureza Jurídica do Tribunal de Contas no Ordenamento Jurídico}

qualquer das respectivas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e dos resultados de auditorias e inspeções realizadas e a função acautelatória na sustação da execução de atos e contratos, estes, quando o Congresso Nacional não se manifestar no prazo legal.

Entretanto, importante ressaltar que sua função primordial é a fiscalizatória, mediante a realização de inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, fiscalização das contas nacionais das empresas de cujo capital social a União participe, e da aplicação de recursos repassados pela União a Estados, ao Distrito Federal ou a Município, mediante convênio, acordo, ajuste ou instrumentos congêneres e apuração de denúncias e representações sobre ilegalidades60.

Tendo em vista as suas múltiplas funções e a sua inegável importância para a democracia brasileira, é possível encontrar na doutrina nacional a discussão acerca da possibilidade de revisão dos atos do Tribunal de Contas pelo Poder Judiciário. Di Pietro61 salienta que todos os aspectos do ato que envolvam legalidade podem ser apreciados pelo Poder Judiciário, sob pena de ofensa ao artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição.

Hodiernamente, o controle exercido pelo Poder Judiciário é muito mais amplo, em virtude da própria elasticidade que adquiriu o princípio da legalidade. Outrora visto em seu aspecto meramente formal, passa a ser encarado também no aspecto material, em que se exige mais a vinculação da lei aos ideais de justiça, com todos os valores e princípios assegurados implícita ou explicitamente na Constituição.

Mais do que isso, a extensão do controle veio para permitir ao Judiciário examinar os motivos do ato administrativo, tanto no sentido de sua real existência, quanto para verificar sua razoabilidade e proporcionalidade entre meios e fins.

60 _{CASTARDO, Hamilton Fernando. Natureza Jurídica do Tribunal de Contas no Ordenamento Jurídico}

Brasileiro. Piracicaba: Unimep, 2007, p. 4.

Ora, se o Judiciário já adentra tão profundamente na análise da razoabilidade do ato administrativo, não há razões para que não o faça também em relação aos atos dos Tribunais de Contas. Ressalte-se, ainda, que o legislador constituinte optou por não lhe conferir função tipicamente jurisdicional, visto que as suas regras procedimentais aproximam-se muito mais das estabelecidas para os procedimentos administrativos do que daquelas fixadas para os processos judiciais. Contudo, Di Pietro62 alerta que, apesar das semelhanças com a função administrativa, não se pode colocar a decisão proferida pelo Tribunal de Contas no mesmo nível que uma decisão proferida por órgão integrado na Administração Pública. Não teria sentido que os atos controlados tivessem a mesma força que os atos de controle.

Pode-se afirmar que a decisão do Tribunal de Contas, se não se iguala à decisão jurisdicional, porque está também sujeita a controle pelo Poder Judiciário, também não se identifica com a função puramente administrativa. Ela se coloca a meio caminho entre uma e outra, tem fundamento constitucional e se sobrepõe à decisão das autoridades administrativas, qualquer que seja o nível em que se insiram na hierarquia da Administração Pública, mesmo no nível máximo da Chefia do Poder Executivo.

Do entendimento acima reproduzido, vislumbra-se que na opinião da autora, as decisões do TCU estão submetidas ao controle pelo Poder Judiciário, não somente no que concerne à formalidade, como também aos aspectos de legalidade em sentido material e formal, não constituindo, portanto, coisa julgada. Ressalte-se que esse entendimento não é pacífico, havendo julgados que chegam a afirmar que, ao contrário: “As decisões dos Tribunais de Contas não podem ser revistas pelo Poder Judiciário, a não ser quanto a seu aspecto formal”63_.

Alguns autores negam o exercício da função judicante pelo Tribunal de Contas, pois partem do pressuposto de que a competência constitucional para julgar as contas dos

62 _{Id., Ibid., p. 656.}

administradores acolhe o termo ‘julgar’ em sentido comum, e relembram que, em certo sentido, a Administração também julga64_.

Há que se ressaltar, ainda, que o Tribunal de Contas da União estabelece sanções de acordo com o julgamento das contendas por ele analisadas. Desse modo, em entendendo aquele Tribunal acerca da inconstitucionalidade da lei, poderia declarar a inconstitucionalidade e estabelecer sanções pelo desrespeito ao seu julgamento e por ter a Administração Pública (Direta ou Indireta) utilizado uma norma, até então constitucional. Um raciocínio desses leva à conclusão inexorável de que, se a Corte de Contas declarar a inconstitucionalidade de uma norma poderá multar a Administração pela aplicação da lei que por ele for declarada inconstitucional. A conclusão não parece razoável.

Ora, com a publicação de uma lei, a norma passou, como já visto, necessariamente, por dois controles preventivos: o Legislativo (através das comissões de constituição e justiça) e o Executivo (pela não aposição do veto, em situações de normalidade). Poderá passar por dois diferentes tipos de controle Judicial: o concentrado e o difuso. Não há razão para a manutenção da defesa de recusa do cumprimento da lei por outros órgãos ou pelo cidadão em geral.

3.6.2 Ampliação do rol de legitimados para Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI)