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O Nordeste brasileiro tem sido alvo de políticas públicas de turismo nas últimas décadas que contribuíram para modificar o território especialmente ao longo do litoral. Nestas políticas são estabelecidas as metas e orientações para o desenvolvimento da atividade e o papel dos entes públicos, privados e comunidade receptora. Como ressalta Cruz (2002, p. 9), na ausência de uma política pública, o turismo “se dá à revelia, ou seja, ao sabor de iniciativas e interesses particulares”. Pode-se inferir que a ausência de ações regulatórias pode contribuir para a implantação de um modelo de desenvolvimento que enfatiza no turismo, conforme afirma Anjos (2005) a dimensão econômica, em detrimento das outras dimensões (social e ambiental) do desenvolvimento sustentável34.

A promoção do turismo não é necessariamente benéfica nem prejudicial ao entorno. Conforme Brohman (1996), essa depende da maneira que o turismo atende às necessidades e interesses da população local. Para ele, devem ser criados mecanismos para assegurar uma distribuição mais equitativa dos custos e benefícios do turismo a um maior número de envolvidos. No entanto, conforme será apresentado nesta tese, em meio ao referencial de mercado que orienta várias políticas públicas, a recomendação ou expectativa do autor acima se torna difícil de ser concretizada.

No turismo, o papel das intervenções governamentais deveria ser o de possibilitar o desenvolvimento harmônico da atividade. Caberia ao Estado, conforme Barreto, Burgos e Frenkel (2003), a construção da infraestrutura básica e prover uma superestrutura jurídico- administrativa responsável pelo planejamento, organização e controle dos investimentos estatais. Essas ações permitiriam o desenvolvimento e envolvimento da iniciativa privada no setor e beneficiária à sociedade. As intervenções do poder público no turismo podem ocorrer de formas diversas não excludentes. O quadro 2 a seguir, apresenta as principais classificações sobre as modalidades de intervenção.

34 _{A noção de desenvolvimento sustentável será novamente exposta na parte que trata do referencial global da} política pública de turismo.

Quadro 2: Papéis e responsabilidades do Estado no turismo

AUTORES PAPEL DO _ESTADO FUNÇÃO

Ferraz (1992); Hall

(2001); OMT (2003) Produtor/Empresário

O Estado atua como empreendedor, exercendo atividades diretamente relacionadas com as atividades características do setor;

Ferraz (1992) Indutor O Estado atua como indutor, orientando o comportamento dos agentes de mercado, notadamente através da concessão de incentivos financeiros e fiscais; Durand, Gouirand; Spindler (1994); Keller (2005) Regulamentador/ Legislador

O Estado atua como mediador de interesses distintos, podendo atuar na regulamentação visando proteger os turistas e melhorando suas experiências de viagens. Pode também restringir atividades em áreas ambientalmente vulneráveis ou limitando-lhe o acesso; organizar e manter a ordem de rotas aéreas;

Hall (2001); OMT

(2003) Coordenador/Político

O Estado coordena o conjunto multissetorial do turismo, envolvendo bens, serviços e atividades de diversos outros setores. Ele também coordena as diversas organizações públicas responsáveis ou interessadas no setor. Esta função também envolve a elaboração e aplicação de uma política de turismo;

Hall (2001); Durand,

Gouirand; Spindler

(1994)

Redistribuidor

O Estado incentiva o turismo social como forma de reduzir as desigualdades existentes. Esta ação visa possibilitar a oportunidade de todos, especialmente os desfavorecidos economicamente, o acesso ao lazer e as férias de suas escolhas.

Fonte: Baseado em Durand, Gouirand; Spindler (1994); Ferraz (1992); Hall (2001); Keller (2005); OMT (2003)

Como os limites do setor são difíceis de serem percebidos, a atividade é tratada de forma interinstitucional, ou seja, vários áreas do governo são chamados a pensar o turismo em suas políticas setoriais. A OCDE (2011) recomenda, reconhecendo a multissetorialidade do turismo, a adoção de uma abordagem governamental integrada entre os diversos órgãos do Estado como forma de otimizar os recursos utilizados e os benefícios obtidos. Esta integração visaria não apenas os objetivos relacionados ao crescimento econômico e de riqueza, mas também os de ordem ambiental, social e cultural.

Em relação ao papel da iniciativa privada, Beni (2003, 2006, 2008) expõe o entendimento de que esta seria responsável pela exploração dos empreendimentos turísticos, cabendo ao governo determinar as prioridades, criar normas, promover estímulos e administrar os recursos. A ação direta do Estado somente seria necessária quando se tratasse de serviços ou equipamentos de apoio às atividades turísticas35 ou em casos onde a iniciativa privada não tivesse interesse.

O que resultaria em uma ausência do Estado na regulação da atividade ou de uma diminuição do papel do mesmo no sentido operacional, pelo contrário, segundo o mesmo autor, na verdade representaria uma mudança de atuação uma vez que o governo ainda detém

35 _{Atividades como sistematização e difusão de informações turísticas; centros de convenções, de exposição e} feiras; centros de artes; terminais e outras instalações de embarque, desembarque e trânsito de passageiros, etc.

a responsabilidade pelo desenvolvimento da atividade e atuaria como regulador e facilitador do setor, assegurando que “os benefícios dele auferidos, inclusive os financeiros, não sejam obtidos em detrimento das necessidades sociais, culturais e ambientais” (BENI, 2008, p. 142). Por fim, chega-se às discussões sobre a participação da comunidade receptora no turismo. O êxito do desenvolvimento e da sustentabilidade do turismo requer uma aceitação e participação das populações locais. O diálogo entre os atores se torna necessário para uma boa governança. No entanto, o processo continua a ser difícil em regiões onde o processo de apropriação e de exclusão permanecem fortes. As relações assimétricas de poder explicam as tensões em torno das decisões tomadas em relação ao desenvolvimento do turismo. O Estado nem sempre é capaz de monitorar/mensurar a evolução dos projetos empreendidos pelas elites locais, cujos interesses convergem com os parceiros internacionais (DEHOORNE, 2009).

Como foi ressaltado nas críticas ao turismo, o controle do destino pode ser feito por grandes corporações do mercado que podem não entender ou desconsiderar os interesses da comunidade local. Por isso, quando mais controle a comunidade tiver do destino, maiores as possibilidades de equilibrar os interesses existentes e de promover um turismo menos excludente e mais sustentável. Krippendorf (1989) ressalta que o turismo só deveria ser encorajado na medida em que proporcionasse à população hospedeira uma vantagem de ordem econômica, em forma de lucros e empregos, e que não trouxesse prejuízos aos outros aspectos da qualidade de vida.

O turismo voltado para o desenvolvimento sustentável considera os direitos individuais e coletivos e elabora processos de gestão e planejamento participativos, nos quais a maioria dos atores sociais de uma comunidade se envolve de forma direta e/ou indireta com as atividades desenvolvidas nesse lugar, tendo em vista à melhoria da comunidade, além de levar em conta a cultura local, a valorização do patrimônio cultural e os desejos e as necessidades das pessoas da comunidade (CORIOLANO, 2003).

Como pôde ser visto, o turismo é uma atividade que vem se destacando na economia dos países e regiões. Organismos internacionais vêm disseminando a relação positiva entre o turismo e o desenvolvimento, contudo, apesar dos resultados econômicos positivos, vários outros impactos podem decorrer do maior investimento e prejudicar o entorno. A adoção da atividade é controversa e merece melhor atenção por parte dos governantes, além disso, as políticas públicas empreendidas poderiam efetivamente abordar além dos aspectos econômicos, as questões sociais e ambientais.

Conforme discussão e argumentação ao longo desta tese, o potencial turístico enquanto vetor de desenvolvimento é uma possibilidade, todavia, as bases do modelo de desenvolvimento devem ser analisadas e a visão acrítica da atividade deve ser evitada, pois, conforme Britton (1992), o turismo enquanto produtor de benefícios para muitos países do terceiro mundo, também pode perpetuar as desigualdades regionais e de classes, os problemas econômicos e as tensões sociais.

Na próxima seção, tem-se início à discussão do referencial da política pública de turismo em Porto de Galinhas. Esses elementos foram obtidos por meio da observação da constituição do setor pelas orientações globais de seu principal órgão normatizador e incentivador e pela reconstrução histórica de fatos relevantes da atividade no país.